英国模式：市政公用环境设施完全民营化管理模式


我国水务行业目前正致力于引入市场机制来促进水资源的优化配置和开发治理，地方政府采用BOT等模式积极引进外资和国内民营资本来带动供水和污水处理市场的开发。目前，国际上有许多国家的水务行业都采用了市场化机制，比较典型的有英国模式、法国模式和荷兰模式。
表1  欧盟和美国不同模式供水服务人口（％）
公有管理 公有水务公司 授权私营管理 完全私有
美国 86 14
欧盟
－德国
－法国
－英国
－荷兰 48 15.5 20.5 1
55 30 15
23 2 75
12   88
15 85 
资料来源：荷兰供水行业的公有私营模式，中国建筑工业出版社，2008。
英国是水务行业市场化改革的先行者，本文通过对英国水务行业民营化的背景、民营化的模式和过程、市场监管体制的经验等情况进行分析，解读其成功和不足之处，以期为我国水务行业改革和发展提供有益的借鉴。

一、英国水务行业民营化改革历程
1、行业早期整合
英国水务行业的发展可以追溯到19世纪的早期。至二战前后，随着工业革命以及经济增长的推动，水务行业呈现高度分散的格局并拥有超过1000家的供水实体和大约1400家排水实体。几乎所有的实体都隶属于地方当局，如此导致水资源规划非常散乱并缺乏地区和国家层面的协调。因此战后英国水务立法的重点就是整合地方当局的水务企业并促进对农村地区的水务的公共投资。
2、行业重组
1960年代晚期和1970年代早期，英国出现了水资源规划和水需求的预测方面的问题导致了行业的战略重组。1973年的水务法案新设了10个地区性水务局，对全国的水域进行从水资源到供排水高度一体化的管理。1973年法案要求区域水务局运营时务必将成本打平，即水务局从中央政府借用资金满足投资要求并从提供服务中获得收益。中央政府对所有的水务局都有严格的财务约束和绩效考核目标。由于经济持续不稳定和各届水务局累计的高负债水平，英国中央政府在整个1970至1980年代对全国的水务局进行严格的财务监控，这反而导致了整个行业的投资不足而造成公众不满，并与日益严格的欧盟要求不符。为了应对这一问题，英国政府通过了1983年的水务方案作出制度上的改良，包括减少地方政府的投资决策权，赋予地方水务局通过资本市场进行融资的权限。而实际上，这些改良并未取到预想的效果，并发生了为数不少的严重的污染事件。1988年，英国6407个污水处理工程中有742个未达到排污许可要求。 欧共体甚至对英国政府不遵守其环境方面的指导条款发出了质询。另一方面，地方政府仍旧不愿对水务追加财政投入。与此同时，其他行业的民营化正在进行，政府于是决定水务行业的民营化是一个可行的方案。
3、民营化改革
? 颁布水法
英国政府在全面推进民营化之前花费了十多年时间建立相应的法律制度保障，包括健全相关立法、建立独立监管机构以及完善公众参与体系等。1989年水法的颁布创立了整个水务行业民营化的机制，揭开了改革的序幕。
? 成立十大流域水务公司
1989年9月，英国政府剥离原地区水务局所承担的政府管理职能，经过民营化改造重组10大地区水务局，成立10个大型流域性水务公司，提供供排水服务，同时保留原来的29个供水型小型水务公司。十大水务公司的水务管理区域基本按流域划分，在获得政府颁发的取水、污水许可证后自主经营，自负盈亏。同时，为了弥补过去投资不足、同时实现吸引水务行业投资者的目的，政府取消了水务公司共计76亿英镑的债务，为其注入23亿英镑的资金（这笔资金被称为“绿色嫁妆”），并豁免了120亿英镑的资本税。尽管这次民营化实行的是产权全部剥离的模式，英国政府还是保留了在一定时期之后终止各公司的经营期限的权力。政府颁发给这些公司的经营许可最多为25年，25年之后是否需要延期将由政府评估决定。
? 十大流域水务公司上市
英国的水务行业民营化主要通过公开出售10个供排水公司的股份来进行的。民营化之初政府保留5年少量的黄金股份（目的是防止个人或个别公司掌握股票投票权，避免恶意接管，维护水务行业的稳定性），剩余股份公开发售，并于1989年11月将水务公司的股权上市交易。上市后，十大流域水务公司发展为集团公司，将水务服务转移给了持有服务许可证的子公司经营。民营化没有改变原水务公司的供水区域，各流域水务公司提供区域内取水、供水以及废水的收集、处理和排放等服务，都成为供排水一体化的地区垄断者。其他小型水务公司仍继续为原有用户供水。
? 水务行业并购、重组和整合
1995年1月起，政府出售了其持有的水务公司股票，实现了从民营化的水务公司中完全退出，扩大了水务公司股份在资本市场的活跃空间。同时允许集团公司出售其下属水务公司，自由实施兼并、并购与重组计划。结果是小型水务公司从原来的29家减少到今天的13家，十家流域水务公司仍然存在。为了保护用户的利益，英国政府对水务行业的并购、重组和整合实施适当的监管。

二、水务行业监管体系
在剥离原地区水管理局承担的政府管理职能并将其民营化的同时，英国政府建立了一整套监管体系，将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门。将原国家河流管理局并入环境署（Environment Agency），具体负责环境保护方面的监管；新成立供水服务办公室，负责经济和社会方面的监管；新成立饮用水监查署，作为饮用水水质的监管单位。
不同监管部门职责的划分一度造成环境署（EA）和水务办公室（OFWAT）之间关系紧张，两个监管机构的分歧也曾使供水公司感到无所适从。但有一点具有积极的意义，即两个相互独立的监管机构之间的所有分歧都是公开的，政策的透明度比较高。
１、经济和社会方面的监管
OFWAT作为一个独立的水务经济监管部门来履行对全英水务行业的经济监管。管理权由水务监管局局长行使，局长是英格兰和威尔士供水和污水处理行业的经济监管人。OFWAT的职责主要有：保证水司的供水功能能够正常运行；精确制定最高水价使水司能够正常融资；保护消费者利益；促进经济效率；促进有效竞争
经济监管包括三个方面的规制，结构规制、价格规制、交易规制。
结构规制。包括几方面内容：（1）用法律明确供水承担者的权利和义务；（2）用许可证制度授权供水承担者；（3）最大限度的引入竞争机制，完善有关竞争制度安排。
价格规制。英国水价的制定基本上按照市场经济条件下的投入－产出模式运作，基本水价大致根据供水和污水处理服务的成本核算，然后根据投资回报率和通货膨胀率加成确定。英国的水价五年一规划，年年可调整。这种调整一方面根据市场需求和经济运行状况（如通货膨胀）；另一方面根据水务企业的投资变化（如提高服务标准或扩建工程等），以便更好地反映服务成本的变动。
英国政府制定的定期价格评审制度（Periodic Review）是其价格规制的核心部分，包括三个方面的内容：
第一，水价随着物价变化而调整。水务监管局每五年对水价上限进行调整，调整的基本公式是：RPI+K+U。（RPI是零售物价指数；K是为履行正常供水服务功能必须在通货膨胀率以上增加的费用，由水务监管局根据通货膨胀变化并考虑水务公司投资成本、运行效率及运营利润确定；U是前些年未承兑使用而余留的K值（例如，Northumbrian公司2005/2006年度水价实际增长了9.92％，而水务监管局为其设定的价格上涨幅度为9.95％，其中0.03％的差额，也就是U值，就结转到2006/2007年度的水价中，这就意味着Northumbrian公司在2006/2007年度的水价上涨幅度可以比水务监管局确定的上限高出0.03％）。
第二，水价制度设计考虑了未来外部环境的变化（主要是投资需
求）对企业投资和成本的影响，减少外部环境不确定性对企业经营的不良影响。
第三，在价格执行期内，如果产生定期评审时未预计到的某些须由水务公司承担的法定义务（如遵守新的环保标准进行的额外资本投资），并且所涉及的义务对水务公司的经营和财务状况造成实质性影响，水务公司可要求价格上限以外的价格调整补偿。
交易规制。大多是围绕供水企业的股权进行的，主要目标是为供水企业扩大融资渠道，降低企业之间交易成本，完善市场机制。同时OFWAT还对交易的内容进行严格监管。交易规制的主要内容包括:（1）以特殊的政策完成新老划断，低价出售国有资产，并给予一定的政府补贴和税收优惠，启动行业民营化；（2）调整供水企业的会计准则，降低水价上涨压力，英国水务民营化改革以后，一个重要的变化就是引入了与公用事业相适应的基础设施更新会计，该会计制度将地下管网看作永久维护的单一资产系统，地下管网不提折旧也不减值，以永续年金的价格确定基础设施更新收费金额水平，即，每年从利润中提取一项基础设施更新费，这样不仅可以降低投资对水费的压力、保障投资者利益，而且为水务服务在区域垄断的结构下形成行业竞争格局创造了条件；（3）对国际水务市场的股权交易进行监管，建立严格地评审标准以及权威机构审批程序。
另外，在保护弱势群体方面，依照《1999年水务行业（价格）（弱势群体）监管条例》，各水务公司都制定和颁布了服务区内弱势群体服务收费政策。在接受完全或主要在英格兰经营的水务公司所提供的服务并满足一定的资格的条件下，读表计费用户可以申请按弱势群体价格支付水费，这种价格使得弱势群体用户的最高支付水平不超过该地区的平均家庭水费。
２、环境监管
作为环境监管部门，环境署除了履行对水务行业监管的职责之外，还承担着更大的职责，包括通过加强行业管理来保护和改善英格兰和威尔士的环境、防洪救灾、保护水资源以及改善野生动物栖息地。
环境署负责保护和提高淡水（包括地下水和地表水）的水质，确保供水水质适合居民和生态系统使用；防止污染和对制造污染者进行处罚的责任；确保英格兰和威尔士的水资源得到适当利用。他们对当地的水资源进行监控，颁发取水许可证，对从环境中抽取的水量实施限制；制定长远的水资源使用规划，确保当地的水资源能够满足社会和环境在未来25年内的用水需求。
３．水质监管
在供水业实行民营化之后，1990年1月英国成立了独立的饮用水监查署。其主要职责是保护及检查英格兰及威尔士的饮用水质量标准并负责处理消费者投诉并调查与水质相关的事故。调查结果出来后，他们有权对相关责任公司进行处罚。
水务公司必须按照政府《水质条例》中规定的标准向用户提供饮用水，若有公司未达到规定标准，则必须对自身系统进行改进，至于是长期还是短期改进，取决于问题的性质。如果监查署认为一些未达标行为系小过失或不可能再犯，可以判定不需采取进一步措施。监查署的职责并不仅限于执法，他们还会对一些好的供水方法进行鼓励。

三、民营化改革后水务行业绩效
经过不断地整合与改革，英国水务行业逐步形成了由政府宏观引导、公共管理机构监管、私有水务公司市场化运作、社会团体参与的水务行业管理和水务行业运行机制。民营化使水务行业无论在环境、服务和投资都取得了巨大的进展。水务公司在客户服务、饮用水质、河道水和其他日常用水的质量也都有了明显的进步。
1、水务行业总体绩效提高
由表2可看出，英国水务行业市场化后，水务公司服务质量大为改观，行业总体绩效明显提高，污水溢流率降低，用户服务逐步完善，用户账单查询和申诉等能够得到及时处理。
表2  1990-1991至2005-2006年水务行业总体绩效     （单位：%）
描述 1990-1995 1995-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006
水压过低 1.33 0.35 0.11 0.10 0.06 0.04 0.03 0.02
无预警停水超过12h 0.33 0.21 0.11 0.12 0.05 0.14 0.06 0.08
污水泛滥（溢流）率 0.03 0.03 0.03 0.02 0.02 0.01 0.02 0.02
5个工作日内未处理的账单查询 21.78 5.39 0.86 1.23 0.53 0.47 0.48 4.44
10个工作日内未处理的用户申诉 21.42 3.22 0.44 0.66 0.15 0.14 0.31 3.08
30s内未接听用户电话 － 16.16 7.64 6.37 5.89 5.85 4.87 －
资料来源：Ofwat.Levels of Service for the Water Industry in England and Wales 2005/06 Report
2、饮用水质量提高
饮用水水质逐步提高，各项指标一直保持在较高的水准上。饮用水监察署每年发布饮用水质量报告。2004年报告显示，水务公司的供水水质在289万次的检验中达标率为99.88%，仅3418次不符合标准。高质量的饮用水水质主要得益于水处理技术和水库改进以及输水管道的更新。

表3 英国水务行业市场化后饮用水水质达标率（%）
年份 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
达标率（%） 99.7 99.75 99.78 99.82 99.83 99.86 99.87 99.88 99.94 99.96
资料来源：OFWAT. Water and regulation: facts and figures, January 2007.
3、环境质量得到改善
英国水务行业民营化后，污水处理率提高，水环境质量得到改善。符合污水处理达标率从1990-1991年度的90%提高到2004-2005年度的98.6%，这主要归功于水务行业在雨污分流和处理等方面的治理。例如，海滨浴场水质在市场化后更加符合游泳水条款的强制标准。在2005年的游泳季节里，英格兰的游泳水水质达标率为98.79%，创历史最佳水平。
表4  英国水务行业市场化后环境质量改善比较表
环境质量指标 1990-1991年 2005年
河水化学性质-好 47%（1990） 68%
河水生物性质-好 62%（1990） 72%
近岸游泳水质达标率 66%（1988） 99%
污水处理率 90% 98.6%
污水泛滥（溢流）率 0.03%（1990-1995） 0.02%
资料来源：Ofwat. Water and regulation: facts and figures, January 2007.

4、水务行业投资增加
上世纪80年代，处于国有化时期的英国水务行业年投资额仅为17亿英镑（按2006年价格指数计算）。而市场化后的1990年至2005年，英国水务公司共投资500亿英镑，年均投资额33亿英镑，几乎翻了一番，大大弥补了过去的投资不足；供水和污水处理服务投资也达到历史最高水平，1989至2010年，有670亿英镑用于提高饮用水质量和环境标准。

表5 英国水务行业市场化后投资金额比较表   单位：亿英镑

1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010
自来水及污水处理公司 19 33 35 31 32
自来水公司 - 2 3 2 2
行业 - 35 38 33 34
资料来源：Ofwat. Water and regulation: facts and figures, January 2007.

四、英国模式评述
英国水务行业改革是目前世界上最大、最全面的公有权向私有权转化的改革，总结其民营化改革的经验可以给我们众多有益的启示。
? 英国政府在推行水务行业民营化时，有了清晰的目标，即为
了解决水务行业的融资与效率问题。英国政府在进行国有资产产权出售的时候，完全不是追求国有资产的保值增值而从中获取多大的利益，而是通过机制的灵活设计，仅将当期的债务资本化，不仅有利于日后的定价,而且利用直接注资、税款返还等方法为水务企业未来的融资创造了有利的条件。全产权改革等系列制度促进了水务行业运营效率的提高和水务行业可持续发展。
? 英国政府推行的流域性供排水一体化使得水务公司可以对服
务区域内的水资源进行统一管理，从取水、供水到污水回收、处理均由一家公司提供服务，这样一方面可以增强衔接、提高效率，一方面也降低了企业违法操作的可能性，因为任何一个环节出现问题都会带来系统性的连锁反应。
? 英国政府根据行业的特性和发展趋势，创立了一套涉及到经
济、水质、环境和服务等诸方面的完整监管制度。监管体系完善，机构职能明确，监管技术与手段相互配合，行之有效。首先，监管者与水务企业的职责与工作界限非常明晰，透明的工作程序是英国监管制度的核心，也是英国与法国水务运行体制的重大差别；其次，监管成功的关键环节是确立了以绩效激励为基础的定价机制和相应的一整套的工作方法，通过这样的机制和方法，确定水价时，无需经过公众听证等繁琐和不确定的程序，并且用最高限价的方法让企业自行确定水价，体现市场经济的精神；另外，英国政府建立了与供水务行业的特征相适应的系列制度，如会计制度、估价制度、财务制度和并购制度等。这些制度都是围绕着保护公众利益、促进行业运行效率，提高企业的融资能力而展开的，这也是英国水务行业民营化的真正目的。英国水务及其他网络型公用事业的监管制度已经在英联邦（澳洲、新西兰）和其他南美国家推行。
? 在科学的监管体制下，依靠有效率的运营模式和大笔投资，
英国私有水务公司承担其良好的社会责任，提供了可靠和优质的服务，水务行业也变成一个收益颇丰的行业并在20世纪90年代获得了巨额利润。但在英国模式下，尽管投资人在民营化初期获得了巨额收益，但从长远来看水务行业的获利能力会逐步萎缩。完全私有模式短期内可以显著提高效率，长期而言却存在如何监管垄断的问题。而且这种模式只适合资本市场发达的地区，并且要求有稳定的经济环境，不然水价最高限价的制定就变成了猜谜游戏。


































主题词：环境  英国模式                                      
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全国工商联环境服务业商会秘书处         2008年11月18日印发