荷兰模式：市政公用环境设施公有股份公司模式


荷兰供水行业采取的是公用事业股份公司模式，综合了公有控股和商业运营两方面。本文主要从荷兰供水行业发展历程、公有供水公司介绍、水行业管理体制和实践效果分析等方面进行分析。

一、荷兰供水行业发展历程
荷兰供水行业在相当长时间内都是三种组织架构模式并存的状态，包括：完全私有、完全市政府公有以及公有水务公司。在公共供水业145年的历史中，分别主导了三个不同的时代。供水行业的发展历程，既是私有到公有过程，也是供水企业不断整并的过程。
1、完全私有管理模式（1854-1920年）
荷兰早期饮用水主要取自河沟和池塘，公共供水行业最初的发展是地方自发性的。地方政府和私营企业家建立了自来水供水系统，尤其在较大较富有的城市，从中获得可观的投资回报。所需资本来自市政府预算，或是当地以及英国、比利时的金融家。1854年，第一个供水网在首都阿姆斯特丹建成投产。其他大城市，比如鹿特丹和海牙，也于1874年建成了供水系统。1900年，荷兰全国已有60家供水公司，但主要位于城市。农村和乡镇地区的投资非常匮乏。
2、完全市政府管理模式（1920-1975年）
20世纪初，地区性供水公司开始成立，农村开始享用安全卫生水。从1910年开始，国家第一次为供水行业划拨了资金。1913年，中央政府设立了一个永久性的顾问委员会和一个中央政府部门，以便提供建议并协助供水行业的发展。这两个机构主要关注城市供水，特别是区域性供水系统的发展。到1940年，荷兰75%的城市都建成了公共自来水网，这个比例在欧洲是最高的。
这一时期，大多数水务公司采用完全市政府管理模式。1957年，荷兰第一部《饮用水供水方案》颁布实施，要求饮用水行业进行重组，合并为更具规模的单位，以便能够控制水质并应对新的技术和商业挑战。采用公有水务公司模式将水务公司纵向整合的做法受到青睐。重组过程遵循自愿原则，但实践证明这种做法进展十分缓慢。
3、公有水务公司（1975年迄今）
1975年，荷兰99.9%的家庭都用上了公共自来水，剩余的0.1%仍使用自己的水源。这一年政府修订了关于重组的法律，省政府有义务在必要时引导重组工作的开展，并有义务制定具有约束力的重组方案，由此供水行业重组进程加快。水务公司由1938年最高峰时的231家减少到1980年的105家；1994年减至40家，其中32个为公有水务公司，另外8个公司中有6个是完全公共管理的，2个是完全私营管理的。
1997年，荷兰政府发布的文件再次明确供水特许经营权只能授予国有企业，特许经营权享有者在该特许权相应的区域内垄断供水水务，但工业供水必须引入竞争机制。政府制定关于成本效率（价格）的法规。20世纪末，荷兰共有25家供水公司。公司数量的下降意味着公司规模的扩大。到2005年，荷兰供水公司的数量减少为6家。
这一时期荷兰公有供水公司获得了主导地位，公司股份主要由省和市政府控制，供水公司通过荷兰自来水厂协会形成一体。主要职责是：（1）从水源到水龙头，全过程管理；（2）保证系统可靠运行；（3）通过开发新技术，保证生产过程最优化；（4）根据中期规划，制定供水计划；（5）对用水户进行培训；（6）在保本的基础上，按社会可接受价实行商业运行。

二、公有水务公司模式
荷兰水务公用事业遵循公司法组建有限公司，股权所有者是地方政府、省政府，少数情况下还有代表中央政府的机构。其本质是利用公司法作为缓冲，使水务运营避免繁复的公法领域规章制度的负担。
公有水务公司中有四个参与方：总经理、董事会、股东以及工会。另外，财务监管职责由董事会承担，但在实际操作中往往由外部审计公司来负责。总经理负责公有有限公司的日常管理，对公司的运营负全责。董事会负责对公司政策和管理的监管，所做决策以公司利益为导向而不是政治利益为导向。股东为公司服务区域内的各个市政府，并通常根据各城市居民人口比例进行股东名额分配。工会拥有被告知任何信息的广泛权利，同时对各种事务也有着实质性的建议权。
公有水务公司具有四个管理方面的特征：（1）非正式参与者的参与：饮用水的消费者通过对政府民主选举的方式实现了间接参与；其他的利益相关者，包括其他供水机构、工会、专业协会、报社、环保组织等对供水设施管理也有着特有的重大影响力；（2）在荷兰，市长一般通过任命产生而非选举产生，保持较长的董事职务，从而能够在一定程度上维持其决策的连续性，避免短期政策的出现；（3）董事会成员来自持有股权的城市及其所在省的市长们，与公司管理层相比，在技术方面处于弱势。因此解决方案是在董事会引入专家，目前这种专业化的进程正在许多董事会中悄悄进行。另外，根据荷兰法律规定，董事会的市长们大多会退回在董事会领到的酬金，不会从董事职务中获取经济利益；（4）公有水务公司的股东们都自愿限制他们自身的权利。股东们只有认可或否决年度账目的权利，以及接受或否决公司章程修改案的权力。
在财务方面，首先，公有水务公司实施有限的分红制。其次，考虑到饮用水公司的资本密集型属性，股东投入公司的股本金额是相对很小的部分，也意味着股东不会向私人投资者那样坚定不移地追求效率。荷兰供水公司的资产负债率非常低，股东投资供水公司机会不存在风险。再次，供水公司一直按照全成本回收的原则进行经营，在财务上自给自足。
在饮用水行业采取公有有限公司的组织结构有不少好处。私营企业的运营模式通过其自身的商业管理原则和商业操作方式提高了该行业的效率，且开启了直接从金融市场获取长期和短期投资的大门。公司的股份是公众持有的，可以避免其垄断地位职权的滥用，因为公众股东对市场回报率的需求远比私人股东小得多。财务的透明度和会计责任制可以通过外部审计系统保证。公有有限公司的组织架构保证了股东、总经理和董事会等主要参与方之间的制约和平衡，任何一方都不会占有过大的权力。

三、荷兰水务行业管理体制
荷兰负责水务行业政策制定与管理的部门有荷兰中央政府、省政府、市政府、水务委员会、荷兰自来水厂协会（VEWIN）以及各个供水公司。荷兰政府分为3个层次，第一级为中央政府，第二级为12个省政府，第三级包括市政府和水务委员会。
国家层面，中央政府负责制定水务方面的战略政策，以国家框架法案和相关政策文本的形式发布。中央政府还通过《综合管理措施》制定实施性政策，并通过水务管理局负责对大型水体制定实施性管理规划。此外，中央政府还制定30年规划，既包括未来饮用水行业的一般性政策，也包括能够确保未来几十年正常供水所需的基础设施相关技术要求。
省级层面，主要包括省政府和荷兰自来水厂协会。在国家水务战略政策框架内，12个省政府可以制定本省的战略性及实施性水务政策，以及管理地下水的水质和水量。省政府有权建立水务委员会，并规定其具体任务、运营区域，以及该水委会机构设置和选举方式。省政府还具有监督本省内各个市政府水务管理的职权。此外，如果兼并和重组可以提高水行业的效率，省政府还有义务制定和实施重组计划。荷兰自来水厂协会的职责是根据饮用水供应条例的规定，保证公共供水事业的健康发展。协会负责制定供水行业的十年规划，在中央政府制定的30年规划基础上，每5年制定一次十年规划。这种十年规划对各个自来水公司制定的计划起到总体协调的作用。
市级层面，包括市政府、水务委员会和供水公司。市政府只负责排水系统的建设和维护，也包括制定实施性排水计划，并颁布向下水道排放污水方面的规章制度。荷兰的饮用水供水和污水处理是分开的。供水公司不用负责处理污水，污水处理由水务委员会负责。根据荷兰《饮用水供水法案》的规定，供水公司负责制定关于未来水厂建设的年度计划，内容包括基础设施建设发展要求和空间规划要求。水务委员会有权制定法规，市民必须遵守这些规定。水务委员会通常负责：（1）防洪治水，通过整治沙丘、修建堤坝、开凿运河等手段防洪治水；（2）对水量进行管理，以确保水位控制在适当的范围内；（3）洪水收集、处理和排放，防治水污染，改善地表水质。
荷兰供水行业管理的四个典型特征可总结为：
首先，最重要的是分权原则。荷兰中央政府仅仅制定政策框架，包括四个框架性的法案和一系列综合管理措施，并允许下级政府部门和单位在该框架内实施操作。省政府和荷兰自来水厂协会在制定各自的战略政策和实施政策时具有一定的自由度。市政府、水委会、供水公司也能制定适合自己的实施性政策。
第二，政策制定职能分解，荷兰有权制定供水行业相关法律法规的机构不少于7个。
第三，高度协调一体化的水务管理。各个机构之间通过大量正式与非正式的协调沟通，在政策制定是由非常专业的中层政府官员、专业机构和其他相关专业人士之间相互影响和配合的过程。
第四，供水公司不负责处理污水。污水处理是水委会的职责。水委会也不介入饮用水的生产或输配。

四、公有水务公司实践效果分析
1、全成本回收的价格体系
荷兰供水行业中，商业化传统具有重要性。成本回收一直是荷兰供水行业的信条，即使荷兰还是处在发展中国家的时代，用户支付自来水费用的能力还有限的时候也是如此。这一传统支撑着荷兰供水公司良好的商业化运营。
荷兰供水公司都是股份制公司，股东只投入一小部分资金，公司大部分资金来自金融市场贷款，供水公司实行保本经营，任何形式的政府补贴在荷兰供水行业都是不存在的。供水的经营完全是自给自足，包括制水和配水在内的所有成本。因此，水费中包括人员工资、折旧、贷款利息、税、材料设备费等费用。一般分固定水费和计量水费两部分。固定水费按户征收，每户一年约90荷兰盾，主要用于抄表、寄帐单等管理费。按量计费每方水约3荷兰盾，主要用来补偿供水成本。在供水成本中，工程折旧和贷款利息占有很高的比例。能够满足全成本回收的价格体系，体现着荷兰供水行业立足于商业私营的持续影响。
荷兰供水行业依赖于对每个用户实施计量。单户水表计量，虽然需要成本，但使水费账单公平合理，能切实反映配水系统的漏损情况，并且也有效地调控用户用水量。水费的核算必须是透明的、客户容易理解的，水费调整也必须是可预见的。小用户（家庭用水）支付每年的固定费用和计量水费。大用户（商业用水）在此基础上，还要额外按小时数支付以其用水规模为基础的一笔费用，因而也激励了大用户调节他们的用水高峰。大用户的计费机制是水量和用水时间的结合机制，有利于消减大用户经常引起的用水量突然激增现象。
2、透明的财务制度和标杆管理
荷兰供水设施采用公有股份有限公司，突出了财务管理的重要性。作为公有公司，供水公司向服务区内的每个用户提供最好的供水服务；同时，遵循商业法则，提供服务的费用必须从用户那里得到补偿。这种模式下，公有供水公司的财务非常透明，它要向公众监督检查机构公开年度财务账目。
此外，荷兰供水公司主要依赖商业银行的长期贷款和短期贷款获得投资资本，作为资金来源的股本只扮演着一个次要的角色。对银行贷款的高度依赖促进了在荷兰供水设施中引入符合私营行业标准所需的财务报告系统。荷兰的公司法规定所有的公有有限公司都必须向股东提交年度账目和年度报告。年度账目由注册会计师编制并签名的包含详细财务数据，且可由公众自由获取的。财务的透明度为潜在的投资者提供了准确评估该公司过去和现在业绩的基础。
另一方面，由于公有有限公司对透明财务会计制度的要求，公司之间就很自然地引入了比较机制。比较是基于标准化的供水规模分析、业务绩效情况、成本会计核算等方面进行的，通过制定各公司年度排名表的方式给各公司的总经理施加了改进不足的压力。1989年起，荷兰供水行业就通过这种年度绩效比较开始了一系列自我财务规范的试验。体系的创始者是COCLUWA地方性供水公司协会。另外，年度绩效比较逐步发展为完善的标杆管理体系，由此形成供水行业及其他垄断性行业的一种替代市场。标杆管理又称“对标体系”（Benchmarking System)，下表以荷兰布拉班特省东部供水公司（WOB）为例，显示了标杆管理的一些细节。标杆管理体系通过对供水企业的水质、服务、环境影响及资金效率几个方面指标的分析评价，并将结果引入社会监督，促进各供水公司进一步提高服务水平。

表1 WOB公司的标杆管理
绩效指标 定义 目标
偿还能力比率 资产净值占总资本的百分数 ≧15%
总资产收益率 运营收益占过去两年总资产平均数的百分数 ≧5%
效率 单位员工数负责的管网入户数 ≧1000
水价 家庭用户使用150m3饮用水的价格 进入荷兰供水公司中最低水价的前5名
资料来源：原始数据。

3、劳动生产率的提高
过去几十年，荷兰供水行业的一个突出特征是劳动生产率的显著提高，如下表2所示。行业收入、供水量、管网入户数都一直在稳步增加，同时行业内的员工数量却在持续减少。数据显示，1985-1996年这10年间，供水公司的员工数从8500减少到7800，下降了近10%。1996年一个员工所负责的管网入户数是1970年的2倍，供水量是原来的1.5倍，创收是原来的8倍。
表2 1970-1996年间荷兰供水行业劳动生产率变化情况

年份 平均每个员工的数量(1000m3) 平均每个员工的创收（美元） 平均每个员工负责的管网入户数
1970 107 28300 463
1975 116 54300 526
1980 119 82000 569
1985 126 112300 637
1991 147 128800 680
1996 158 218000 792
数据来源：Vewin供水行业统计年鉴，多年数据。

荷兰供水行业的高劳动生产率得益于三个因素：行业重组和整合；机器取代部分手工劳动力；外包工作的增加。劳动生产率的大幅提高主要体现在员工成本支出控制。
4、污染治理
20世纪60年代以来，随着荷兰饮用水公司对地表水依赖程度的提高和水源日益受到污染的威胁，供水公司被迫采取了积极主动的方式来防治水污染，扮演着环境监督者角色。生产饮用水的经验让供水公司对水源污染程度有着深入的了解，也能够轻而易举告诉人们水污染直接威胁着大众的健康。供水公司采取的行动包括：
（1）检测污染物并确定污染物的来源，以查清污染制造者；
（2）采取行动以减少污染，可能通过与制造污染者协商，也可能是提起诉讼，或者通过媒体宣传、游说政府或发动民众来控制污染；
（3）预防污染：很大程度上是通过影响政策制定者和公司来实现的，而动员民众、游说政府和媒体宣传来影响舆论也是通常做法。
供水公司采取的主动策略卓有成效，帮助供水公司获得了数次胜利。超过96%的荷兰供水公司正积极采取行动，通过与污染制造者针锋相对斗争或合作的方式，来实现防治污染的目的。

五、荷兰模式评述
荷兰供水行业采取公有股份有限公司运营模式，完全实现公司化运作，效率和服务质量均保持在很好的水平上。第一，总体而言，这种模式可以成功地利用公司法的保护来避免政治干预，公有水务公司的总经理比公用事业单位或法人化的公用事业单位的同行们享有更多实质性的自主权。第二，公有水务公司的成本回收和运营方式明显优于完全公有事业单位。最后，公有水务公司虽然坚持全成本回收，但并不以利益最大化为目的。
荷兰的实践证明，即便是国有企业，如果以真正的政企分开为基础，完全企业化运作，在有力的民主监管体系和水价体系的支撑下，也能够达到所期望的效率目标。
荷兰的公有水务公司模式在西欧很普遍，如在德国、比利时都有，北欧也很常见。在美国也有，不过被称为“市政股份公司”。但公有水务公司模式在发展中国家相对较少见，只有菲律宾的“水务区”和智利的“公有股份公司”等案例。















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全国工商联环境服务业商会秘书处         2008年11月21日印发