环境公用事业市场化改革推进5年,促进了投资、运营和服务水平的提高 ，市场化之路愈走愈宽。       经过近年来的实践，我国环境公用事业尤其是水务行业的特许经营制度已初步形成，并在城市环境公用事业市场化改革中发挥了巨大作用。而市场化改革究竟给我国环境公用事业在投资、运营、服务质量和环境质量改善等多方面带来怎样的变化？也是值得行业总结和思考的问题。

　　带着这些问题，记者日前专访了全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华。此前，环境商会已经进行了广泛的市场调查和深入的数据分析。

　　记者:市场化改革在我国环境公用事业发展过程中发挥了怎样的作用？

　　骆建华(以下简称骆):2003年，我国开始环境公用事业市场化改革。近年来，随着改革的逐步深化，引发了产业结构、监管体系、公众参与和国际参与等方面的多方位升级。从实现改革目标(如引进有效的资金、提高服务质量和效率、推进行业的可持续发展等)的角度看，改革的方向是正确的，成效也是显著的。

　　我们的调查结果显示:我国环境公用事业尤其是水务行业的特许经营制度已初步形成，并在我国环境公用事业市场化改革中发挥了积极的促进作用。经过5年多的实践，市场化改革给我国环境公用事业带来了各方面的改善，其中，环境投资力度显著加大，运营服务能力明显提高，城市环境质量得到改善，多元化投资模式初步形成。

　　记者:在环境投资方面，业内一直呼吁要构建多元化环境投融资格局，从而保证环保投资的总量充足和结构优化，在这一方面，环境公用事业市场化改革是否也起到了重要作用？

　　骆:从1998年到2002年的5年间，我国城市环境基础设施建设投资总额仅为2835亿元。而在市场化改革后的5年间，国家对环境公用事业的投资力度显著加大，社会企业(包括民营企业、外资企业等)大量进入到水务、垃圾处理、废气治理等领域，给环境公用设施行业注入了大量资金，从而使市政环境基础设施投资总额达到6285亿元(是此前的2.2倍)。其中，水的生产和供应业投资年均增长率由2.8％激增到25.9％。以2007年为例，水生产和供应业的投资额为835亿元，是2002年的4.2倍；5年新增固定资产总额上升到1641亿元；国有控股占投资总额的77.8％，集体控股和私营控股投资分别占到6.4％和11.9％，表明大批社会资本已投入到城市供水行业中。这些数字足以说明市场开放之后的成效。

　　记者:在城市公用事业中一直以来有一种说法，叫做“投资靠政府、运行靠补贴、亏损靠涨价”，这是由什么原因造成的？市场化改革能帮助公用事业走出这种怪圈吗？

　　骆:在进行市场化改革之前，我国环境公用事业都是由地方政府直接投资、垄断经营，导致政企不分，效率低下。一是投资渠道单一。供水、污水和垃圾处理设施的建设和运营全靠政府财政，负担沉重。最终导致城市环境基础设施建设缓慢，城市生活型污染日益加重。二是公用事业管理混乱，人员臃肿，运营成本居高不下，普遍出现亏损现象。三是公用事业服务质量和效率低下，服务价格却一涨再涨。公用设施老化、技术水平落后和非专业化运营严重制约了服务质量的提升和成本控制，价格上涨压力显著。

　　所以，要想走出“投资靠政府、运行靠补贴、亏损靠涨价”的怪圈，就必须开展公用事业市场化改革，这是大势所趋，不可逆转。

　　从几年来市场化改革的成果来看，改革之后，极大地提高了行业的服务效率和服务质量。政府大包大揽环境公用设施建设和运营的模式被打破，包括外资、民间资本在内的多元化投资体系逐步形成；环境公用设施有偿使用制度逐步推广，污水、垃圾处理收费制度逐步建立和完善；城市环境综合整治水平得到显著提高，环境质量有了明显改观。在城市供水和污水处理领域，外资和民营企业在城市供水和污水处理领域市场的覆盖率已经分别接近20％和50％，而在新建环境设施服务市场中，外资和民营企业的覆盖率则超过60％。

　　记者:特许经营在水务行业已推行多年，现在很多污水处理厂都采用BOT等方式建设、运营。请问，特许经营这种模式在环境公用事业市场化改革中的地位和作用是怎样的？

　　骆:环境公用事业改革的核心就是确立特许经营制度，这极大地提高了行业的服务效率和服务质量。

　　近几年，我国城市污水处理厂数目迅速增长，规模不断扩张，与市场化改革以来引进大量社会资本密切相关。根据我们对市场化改革前后两个5年的对比发现，市场化改革后5年的污水处理总量较改革之前的5年，增长了57.5％。1998~2002年，我国城市污水处理厂年平均增加约35座。2002~2007年，年增加约70座。截至2008年6月，我国运营的城市污水处理厂数量达1043座，在5个月的时间里又增加了160座。另外，各地县级污水处理厂建设自2004年起步以来也在加快，2008年6月达到346座。2003年以来，城市生活垃圾处理事业也有了较大发展，处理能力显著提高，从2003年的21.9万吨/日上升到了2007年的27.2万吨/日，增长了23.8％。

　　在市场改革的推进下，我国环境公用事业的技术能力和运营管理能力不断增强，服务水平不断提高，提高了对污水和生活垃圾的处理水平。

　　记者:“威立雅水务高溢价收购中国地方水厂”在去年成为业内外热议的话题，如何看待外资进入环境公用事业？

　　骆:近年来，一些外资已进入中国环境产业市场，并获得了较快发展。以供水行业为例，外资水务企业通过并购方式已经在中国城市供水行业占据了一定的市场份额。2007年，威立雅水务、中法水务等6家外资企业所形成的供水能力达到全国供水总能力的8％。

　　事实上，外资企业在我国水务行业的市场地位离垄断仍遥不可及，更不可能对我国的供水安全造成影响。首先从外资企业签约项目的处理能力来说，在华主要外资企业目前所有签约项目的供水总能力不到全国供水总能力的10％，排名第一的威立雅水务实际市场占有率不到3％。其次从水价来说，我国供水价格的制定权归政府所有，并且价格的变动必须要召开听证会，任何企业仅是根据与政府签订的服务合同获得服务报酬，并不具有定价权。

　　事实上，适度让外资企业进入中国水业市场，对我国政府的水务管理模式起到了促进作用，主要表现在:促进了我国供水行业市场化改革的发展和水业市场的培育，对我国水务管理的法制化建设，尤其是特许经营制度的发展起到了积极的促进作用。同时，通过开创政府——企业合作关系，促进了水务管理的系统化和透明化，提高了政府的水务管理能力。

　　总体来说，外资企业进入中国水业市场之后对我国的水务管理带来很多积极的影响。同时，在一些改革项目的实践中，有些地方政府在外资进入其供水市场之后，对自身的角色和责任认识不清，缺乏市场监管的意识，将外资的进入视为自己卸掉包袱的一种表现，推卸自身责任，这是我们在改革过程中必须要引起注意并加以防范的地方。
　　记者:除了投资的多元化和竞争机制，环境公用事业市场化改革的意义究竟是什么？特许经营制度还需要哪些完善？骆:市场化改革不仅仅是简单的引入市场竞争机制，而是一个复杂的系统工程，涉及政府、企业和公众等多方面的角色转变和新的制度安排，涉及产权、价格、资源等多部门协调，以及不同级政府的事权划分。仅仅靠目前的部门规章难以实现和有效保障，因此需要通过立法尽快完善特许经营，进一步推动市场化改革进程。

　　经过多年的国际实践，特许经营制度成为一种适合环境公用行业特点的引入市场机制的方式，而且这个制度适用于大多数地区。但是，成功的特许经营制度需要完善的监管体系，必须以科学的制度安排和法制体系为基础。这其中包括设置合理的市场准入，明确可以开放的市场范畴，如何选择具有丰富运营经验和优秀管理技术的战略型企业，建立科学的经济监管制度等。

　　由于城市水业的行业特性及其非完全竞争性，政府监管的有效性就显得至关重要。我们建议针对目前政府缺乏有效监管工具的现状，开展专题研究，加快建立适应国情的供水和污水、垃圾处理的绩效系统。

　　记者:我们经常会谈论政府在促进产业发展时制定政策、完善市场的“两只手”作用。那么在推进市场化进程中，政府是否还有很多事情需要做？

　　骆:的确如此。在进行调研后，环境商会建议:政府需进一步完善包括特许经营制度在内的市场化改革路径，加强和完善市场监管，充分发挥市场在推进环境公用事业中的基础性作用，使我国的环境公用事业步入持续、稳定、健康发展的轨道。

　　随着改革的推进和水业市场的逐步发育，应当积极促进城市水业的产业化发展。一是在促进资产与运营服务分离的基础上，完善产业结构，加强向服务业转型的引导，促进产业升级。二是积极发展专业化服务体系，为行业提供专业化的运营服务，整体提高服务水平。

　　特别是在当前我国节能减排任务繁重的大形势下，在“十二五”将有更高环保目标和需求的情况下，我们更应该以积极的态度完善相关政策，坚持并继续推进市场化改革，同时解决改革中出现的问题，以促进环境公用事业持续、稳定、健康地发展。

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　　目前，许多发达国家的环境公用事业尤其是水务行业都采用了市场化机制，比较典型的有英国模式、法国模式和荷兰模式等。其中，英国是水务行业市场化改革的先行者，采用的是公用环境设施完全民营化的管理模式。法国则是在保留产权公有性质的前提下，通过委托经营合同引入私营公司参与水务设施的建设和经营；同时还实行了以流域管理为基础、公众参与监督的“国家—流域—地方”的水资源监管体制。荷兰采取的是公用事业股份公司模式，一方面通过拥有设施产权确保国家提供公共供水，一方面通过商业发展有效提高运营绩效和服务水平。这些模式在美国、智利、德国、荷兰、菲律宾等国得到了广泛应用。
　　我国公用事业的市场化改革始于2002年。其时，党的十六届三中全会明确提出对公用行业进行开放，允许包括外资、民间资本等社会资本进入，同时要求垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制。同年12月，建设部发布《关于加快环境公用行业市场化进程的意见》，拉开市场化改革序幕。
　　2003年可以说是我国城市水业改革的市场化元年，以打破政府单一投资模式、引入多元化投资主体为特点。
　　2004年，《环境公用特许经营管理办法》和《关于投资体制改革的决定》正式发布。各地迅速以不同模式的改制方式、不同类型的资产交易，对城市供排水等水务资产进行全面产权改革，以引入竞争为主旨，核心是企业产权改革、水价改革和市场准入。
　　2005年9月，建设部发布《关于加强环境公用行业监管的意见》，市场化改革的目标逐步受到重视，具体表现在开始注重监管，重视运营和服务水平，关注公众利益和安全。以供水、污水处理和垃圾处理为主体的中国市政环境行业逐步进入产业化时代。随着政府投资体制的改革，专业化运营服务企业初步获得市场认同，企业的竞争与合作成为环境公用市场的主流趋势。