英国水价机制：激励性价格上限与全成本水价


英国是进行城市供水行业的管理体制改革，特别是价格管理体制改革比较早并且处于前列的国家。其水价管理主要是通过一个专门机构——水务监管局，以制定价格上限的手段对水务公司收取的水费实施宏观调控。特点是具有科学的定价机制和明确的全成本构成，并适时调整价格；水价反映排污和污染防治。英国供水价格的形成机制及管理经验对我国正在进行的水价制度改革有一定借鉴意义。

一、英国水价管理体制及相关机构
1、水价管理体制
英国1989年对水务行业实施私有化，将原公有的水务公司进行民营化改革，转变成公众持股的上市公司，实现了政府资本的退出并进行市场化运作。政府对水务公司进行管理，明确其权利和义务。其管理框架中的核心制度是定期的价格调整审查制度，监管者采用激励型价格上限监管水务服务价格，水务公司必须以监管者确定的服务标准向用户提供服务，并且所收费用不能高于监管者确定的价格上限。
2、与水价有关的机构及其职能
英国与水价有关的机构主要有水务办公室（水务监管局）、环境署、饮用水监察署以及水务公司等。
水务办公室的成立始于《水法》（1989）的出台，是政府对水价进行宏观调控最重要的机构。2006年4月，英国组建水务监管局，在英国环境食品及农村事务部领导下开展工作，英国水务办公室的职能逐步转移至水务监管局。水务监管局的主要职责体现在两个方面：一是保证水务公司能够有效地运营，并且能为有效运营进行融资；二是保护用户的利益，促进经济的发展和效率的提高，同时在环保等方面有一定责任。
环境署依据1995年英国《环境法》成立，整合了国家河流管理局及其所有的水资源规划和监管职责，对水权分配、环境标准和取水排污政策的制定和实施、取水许可证和排污许可证的审批及防洪事务等负有重要责任。
饮用水监察署于1990年成立，主要职能是评估和监控英格兰和威尔士地区的饮用水质量，检查水务公司的水质检测系统，并有权在水务公司水质未达标情况下对其采取强制性措施。
水务公司是英国水行业私有化的产物，由原有的水务局和水公用事业单位演变而来，权利有所削减，但也具备了原先没有的政府宏观调控下自行制定水价的职能。目前在英格兰和威尔士共有29家公司，其中10家较大的水务公司业务范围包括供水和污水处理，其余19家较小的水务公司则只单纯经营供水业务。

二、 英国水价的制定原则与构成
1、水价制定原则
在水价政策的指导下，水务监管局在制定水价时主要依据以下三个原则：
（1）公平原则：对各类用户既无岐视，也无偏向，即对相同体积的供水及排污，计量用户和非计量用户支付相同的水费。
（2）成本原则：征收的水费应反映供水排污的成本。
（3）区别性原则：对不同用途、不同地区及不同标准的用水实行不同的收费结构和水价。
2、水价构成要素
英国水价由水资源费和水务系统服务费两大部分组成。
水资源费指取用水资源的企业（或机构）和个人因取水需缴纳的费用。水资源费包括水资源保护费和新水资源开发费。《水资源法》（1963）规定企业和个人取水应申请取水许可证，并缴纳水资源费，取水收费制度自1969年4月开始实施。
水务系统服务费分为供水服务费和污水处理服务费。其中，污水处理服务费包括地表水排水费、公路排水费、生活污水费以及工商业污水费。污水处理费自1973年以来作为水费的组成部分，统一由水务公司收取。英国污水处理费大大高于供水费。

三、 英国水价的制定与调整
1、水价制定程序
英国水务监管局通过定期价格评审制度确定水务公司在下一个周期（目前为5 年）价格可上调的最大幅度。水务公司要向水务监管局提交年度财务报表，并于1月份在新的收费年开始之前提交现行收费依据及新提出的价格框架。水务监管局主要从维持和提高服务、改进水质和环境、保证供求平衡等因素出发，核查水务公司的商业计划，预测其相应的运营成本、资本支出和资本回报，来最终确定每家公司的价格限制水平。在整个定价过程中，水务监管局要征求环境署、饮用水监察署、用户服务委员会、水务公司股东和债权人以及竞争委员会等相关群体的意见，并与专业咨询机构合作，获得相关的技术支持。
通常，水价评审过程历时2年左右，包括公布新一轮的价格上限设定框架和方法、审核各水务公司的商业计划、征求各利益相关主体的意见，最后制定出价格上限并开始执行等阶段。
水务公司有权在价格限制的范围内制定各自的价目表，提供供水、污水处理等一揽子服务。只要“一揽子“服务的加权平均价格不高于价格上限，水务公司就可以自主提高或降低某项服务的价格。在确定水价后，水务公司要公布供水收费计划及各供水收费款项和条件，与用户委员会和大用户进行协商后实施。
2、价格限制的计算
水务监管局一般每5年对水价上限进行调整，调整的基本公式为：RPI+K+U。RPI是零售物价指数，K是水务监管局对每家水务公司设定的综合水价增长幅度。在价格执行期的任何一年内，水务公司有权选择是否将水价提高到监管者设定的水价增长幅度，如果水务公司实际水价增长幅度小于K，则可以将差额部分（即公式中的U）结转至来年。K值由水务监管局根据通货膨胀变化，并考虑水务公司的投资成本、运行效率及利润确定。水务监管局只有充分考虑并全面理解水务公司的投资计划、运营效率、服务水平等因素，才能确定合理的价格限制水平。
英国水务公司成本按支出用途被分为维持现有服务水平和服务能力、维持供求平衡、改善环境和水质、提高服务四个方面，涵盖运营成本、管网投资成本、利息、税收以及环境和水质改善投资成本等各项费用。表1说明了2004-2005年度英国家庭用户平均水费账单的比例构成。

表1  2004-2005年度家庭用户平均水费账单的成本比例（单位：英镑）

账单构成
（按2003年1月的水价计算） 运营
成本 资本
费用 资本
回报 总计 占总成本
比例
维持现有的服务水平和服务能力 85 52 63 200 85%
供给/需求平衡 2 <1 1 3 1%
改善环境和饮用水质量 7 11 14 32 14%
改善服务绩效 <1 <1 <1 <1 <1%
合计 94 63 78 235 100%
占比/% 40 27 33 100

资料来源：Ofwat. Setting Water and Sewerage Price Limits for 2005-10: Framework and Approach [R]. 2003.
这种覆盖全成本的水价不仅体现水资源的稀缺性和用水需求、满足水质和环境改善的投资要求，而且保证水务公司获得合理的回报率，激励其不断提高饮用水水质、改善环境。在价格执行期内，如果水务公司能以低于监管者假定的成本提供服务，可以保留因效率改进产生的收益；之后在下一周期的价格评审中，这些低成本将反映在新的较低的价格上限中，水务公司超额完成的利润将返还给用户。
截至目前，英国水务监管局共进行了3次定期价格评审，分别在1994年、1999年和2004年。为了在全成本定价原则下补偿水务服务成本、向投资者提供合理回报，英国用户水价在20世纪90年代上半期急速上涨，1994年后价格增长变缓。从1989年水行业私有化开始至2005-2006年度，用户水费支出平均上涨了35%（不考虑通货膨胀因素）。
3、水价的调整
水价不仅应反映水务服务的成本，还要根据实际情况的变化及时调整。水务监管局在制定价格限制时必须考虑如何应对外部不确定性因素，主要有三种类型：（1）对整体经济水平产生影响的成本和产出变化；（2）对水务行业产生明确影响的成本和产出变化；（3）在价格制定时不太确定而不能被全部或部分包含在价格限制中的成本和产出变化。
通常，整个行业成本的变化会反映在RPI中，由于价格限制能够根据总的通货膨胀水平进行调整，因此水务公司可以免受第一类型变化的影响。当前，英国水务监管局在价格执行期间主要采取临时决议、实质性影响决议和上下调整机制三大风险应对机制对水价进行调整。水价调整保证水价及时反映成本，避免用户承担不必要的风险或成本。
（1）临时决议：如果水务公司产量变化产生的净影响使其营业额的变动达到10%，则临时决议就允许水务公司或水务监管局对价格限制提出修正。
（2）实质性影响决议：当不可控的意外变化影响使水务公司营业额的变动达到20%，则实质性影响决议允许对价格限制进行修正。
（3）上下调整机制：如果不确定因素的影响程度未达到许可证规定的标准，水务监管局就采用上下调整机制，即在制定下一价格时，考虑上一个价格执行期内水务公司的产量变化情况。

四、英国水价执行机制
1、收费方式
水务公司向用户收取水费有两种方法：一是根据用户房屋财产的应税价值收费（即非计量收费）；二是根据用户的实际用水量收费（即计量收费）。
在英格兰和威尔士地区，72%左右的家庭用户和12%左右的非家庭用户选择非计量计费（2005/2006年度统计数据）。通常非计量收费水价分为向用户提供水务服务的成本和与房屋财产应税价值相关的费用两部分，但有的水务公司并不采用这种水价结构。不管采用何种水价结构，非计量收费用户的水费支出与其实际用水量无关，水务公司根据用户支付能力收取相应水费。非计量收费水价由于无法准确反映单项服务成本，受到广泛批评。有些水务公司通过调整价格结构，以缩小高应税价值房产用户和低应税价值房产用户的水费支出差距。
计量收费水价由两部分组成，一是固定费用，即不与实际用水量挂钩的固定水费；二是计量费用，即根据用户的实际用水量收取的水费。为激励用户有效用水，水务公司收取的计量水费必须用以补偿为满足长期用水需求产生的成本。另一方面，固定水费则用来补偿类似于非读表计费服务的用户相关成本，以及与提供读表计费服务相关的额外固定成本。计量收费被认为是对用户征收供水及排污费用最合理的方法，目前大多数水务公司对于新增用户均采用计量收费方法。但是，在许多地区安装水表带来的额外资本成本和运营成本也可能会超过读表计费激励用户节约用水所带来的收益。
2、水价结构
水务公司将相关产品或服务分类，这些类别分别被称为“篮子”（Basket）。监管者对篮子里的所有产品或服务设定一个总的价格上限。水务公司可以自行设定一揽子服务的价格，但各种服务的加权平均价格不能超过价格上限。
根据水务服务和用户类型，水务公司水价结构分为价格篮子（Tariff basket）和非价格篮子（Non-tariff basket）两部分。水务公司对用水量不同的用户收取不同的价格，水务监管局制定的价格限制主要是针对价格篮子。价格篮子分为供水、地表水排水、公路排水、生活污水处理、工商业废水处理5项服务费用，这些费率都须服从监管者制定的价格上限的约束。而非价格篮子就是水务公司为大用户提供服务时收取的价格。因为由大用户组成的市场具有竞争性，故大用户价格不需要和其他用户群体价格接受相同程度的监管。对于英格兰地区的水务公司而言，大用户的用水量至少要达到5000万m3/年；而威尔士地区的大用户起始点为2500万m3/年的用水量。水务公司的大用户价格一般都较低，主要包括一项固定费用和一项低于标准水平的计量费用。部分水务公司对所有用水量收取较高的固定费用和较低的计量费用。有些公司则是在某一起始水平上对所有用水量收取较低的计量费用，不收取固定费用。这两种价格结构能有效防治大用户因享受低水价政策而过量用水。
根据《水务业（价格）（弱势群体）监管条例 》（1999），英国水务用户在满足一定资格条件下能够申请按弱势群体价格支付水费。弱势群体用户水费账单的最高支付水平不超过其所在地区的平均家庭水费。如泰晤士水务公司在2005/2006年度为弱势群体提供的供水价格为145英镑/年，污水处理价格为100英镑/年；而该公司对一般家庭用户提供的供水和污水处理价格平均为150英镑/年、102英镑/年。
除此之外，水务公司的水价结构还包括管网连接费、基础设施费和其他杂费等。



















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