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大岳咨询金永祥:PPP是负面作用最小的一种经济政策

2020-07-09 15:12:53  来源:中国环博会环境产业研究院 作者:伏波望族

 

「如果你爱他,就让他去做PPP;如果你恨他,也让他去做PPP。」

 

在中国,PPP是一个令人爱恨交加的事物。2014年至2017年,PPP大发展,有多少公司都借助它实现了翻倍增长,一飞冲天。2017年底,PPP“急刹车”,又有多少公司因为它坠入深渊,万劫不复。


在这一过程中,到底是什么使得市场环境发生如此巨大的变化?如果说PPP不好,为什么前面要高速发展?如果说PPP好,为什么后面又要把它一刀杀死?


2014年到2017年,大岳咨询董事长金永祥每年都要出差240天以上,其中一半以上都是去给各级地方政府的领导干部讲授PPP。作为衔接PPP各方主体的枢纽,他和他所代表的咨询公司们对PPP有着深入的观察和思考。


在金永祥看来,PPP之所以会“忽冷忽热”,根本原因是有关各方对它的认识还不够充分。从中央到地方,从金融机构到社会资本,在理解PPP的作用和意义方面都没有达成一致,由此造成了PPP要么一飞冲天,要么自由落体。


因此,金永祥最近专门写了一本书——《论中国式PPP》,把他对PPP的观察、思考、研究提炼总结了出来,希望能够帮助大家更好地认识PPP、使用PPP,并为PPP顶层设计提供更多的决策参考依据。


近日,《环保圈》独家专访了金永祥,请他详细解读了对“中国式PPP”的思考。

 

 

 

01  PPP在中国发展的5个阶段

 

《环保圈》:在中国,PPP发展了多长时间?经历了哪些阶段?

  

金永祥:PPP引入中国是比较早的,早在上世纪80年代,世界上一有PPP的时候中国就有了。从那时起,PPP在中国经历了5个发展阶段:探索阶段(80年代中期~1993年)、试点阶段(1994~2002年)、推广阶段(2003~2007年)、反复阶段(2008~2013年)和普及阶段(2014年至今)。

 

第一阶段政府没有主导,是随着改革开放出现的。

 

第二阶段是原国家计委主导的,原国家计委主任邹家华出国访问时,有外国专家向他介绍了PPP(当时叫BOT),回国后,他领导在全国搞了一些试点,如成都第六自来水厂、广西来宾B电厂等,数量不多,都是尝试性地利用外资来建设交通、能源基础设施,时间大概从上世纪80年代到2002年。

 

量虽然不大,但这些试点积累了经验和知识,为日后PPP大范围推开打下了良好的基础。例如广西来宾B电厂,当时花的顾问费差不多就有5000万元人民币,那还是1994年,我本人也是从那时起开始研究PPP的。

 

第三阶段是原建设部主导的。2002年,原建设部出台《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》,开始在市政公用事业领域推行PPP。这个政策是汪光焘担任建设部副部长时推的,他以前是北京市副市长,做过北京市第十水厂PPP项目。该项目最早政府自己做可行性研究报告时,测算的水价是6.9/吨。领导否定后,重新测算的价格降为3.9/吨。最后通过竞标,社会资本给出的价格则是1.15/吨。从6.9/吨到1.15/吨,价格只有原来的1/6,这件事情对汪市长触动很大。他调任建设部副部长后,就开始在全国推进市政公用事业市场化改革。

 

这一阶段,外企、民企、地方性国企等开始同台竞争,像威立雅、苏伊士、柏林水务、桑德、碧水源、首创、北控、创业环保等都是这一阶段成长起来的。

 

第四阶段是反复阶段。2008年国际金融危机后,国家推出了“4万亿”的政策,地方政府突然有钱了。有钱以后,他们做PPP的意愿就不那么强烈了,很多项目被叫停,PPP受到了很大冲击。

 

但实际上,冲击不到两年,国家就发现了“4万亿”的问题,于是出台文件鼓励民营经济发展,但民企参加基础设施建设的趋势就中断了。而央企则趁势杀入,因为“4万亿”的很多钱也流入了央企,使他们有资源拿了好多项目。

 

央企大规模参与基建,带来了很多债务问题,积累了比较多的矛盾。于是到了2013年,财政部就开始推行PPP,这就进入了PPP发展的第五阶段。国家发改委一直负责PPP项目投资审批工作,后来也参与了PPP推进工作,推行范围不仅仅包括90年代的能源交通、2000年时的市政公用,而是在各个领域全面推进,成为了PPP的普及阶段。从2014年到2017年,PPP项目基本每年都以100%以上的速度递增。

 

最后,从2017年底开始,财政部发布财办金〔201792号文,国务院国资委发布国资发财管〔2017192号文,人民银行等推出资管新规征求意见稿等,标志着PPP高速发展阶段的结束。根据我们的数据,从2018年到2019年,新增PPP项目的数量基本是逐个季度地下降,2019年四季度的项目数大约只有2017年四季度的1/4了。

 

《环保圈》:虽然经历了这么多阶段,但很多项目以前并不叫PPP,而是叫BOTTOT等?

 

金永祥:BOTTOT等其实都是PPP的一种。中国第一个叫PPP的项目是北京地铁4号线,也是大岳咨询做的。当时4号线已经在建,虽然没有进行设备安装,但工程、隧道等都已经开始建了。做的过程中我们把社会资本引入进来,给项目起名的时候就发现不好起,叫BOTTOT等都不合适,最后只好用了PPP这个名字,政府和社会资本合作,这样叫就没错了。

 

所以,早期的PPP项目都有“小名”,像BOTTOT之类的,第一个没有“小名”的项目就是北京地铁4号线。现在国内研究PPP的基本都认为这是国内第一个PPP项目,实际上我们自己心里清楚,该项目的内涵和今天的PPP还是不一样的。

 

02  PPP“忽冷忽热”是因为有关各方认识不统一

 

《环保圈》:2017年底PPP遭遇“急刹车”,您觉得主要原因是什么?

 

金永祥:PPP“忽冷忽热”,主要原因是有关各方对它的认识不够统一,这也是我为什么要下决心写《论中国式PPP》的原因。

 

2014年至2017年间,PPP大发展。以大岳咨询为例,2013年我们一年才做50多个PPP项目,2017年一年就做了685个,期间PPP发展的速度非常快,大家热情都很高涨。

 

2014年中英经济财金对话时,我与几位央企领导聊天,他们对PPP的信心还都不太足。但到了2015年下半年,大家对PPP就已经高度认可了,地方政府、社会资本、金融机构、研究学者等都非常认可,讨论也很热烈,大家都觉得PPP是国家政策和一次市场机遇,要抓住这一波机会。

 

但是,2017年底PPP“踩刹车”后,PPP好像突然就变成一个罪人了,被误认为是“加杠杆”的措施,出现了断崖式的下降,结果导致很多做PPP的民企受到重伤。实际上民企受伤不是PPP本身造成的,而是PPP政策及其执行力度“忽冷忽热”造成的。因为民企本来是按照之前的市场环境,按照当时有关各方对PPP的支持力度来拿项目的,可能他们对形势的判断是有点粗鲁,超出了他们的能力,但如果国家政策力度不变,民企其实也不会那么艰难。但国家政策突然变了,而且执行力度又很急,结果造成了民企大面积受伤。

 

在这一过程中,到底是什么使得我们的市场环境发生如此巨大的变化?如果说PPP不好,为什么前面要高速发展?如果说PPP好,为什么后面又要把它一刀杀死?这里面就反映出中央、地方、金融机构等有关各方对PPP的认识还不够统一,对于PPP的观察、思考、研究和总结还远远不够到位,所以造成了PPP要么就一飞冲天,要么就自由落体。因此,我觉得认识PPP很重要,需要整个行业去反思,这就是我之所以写《论中国式PPP》的原因。

 

《环保圈》:您刚才说PPP被误认为是“加杠杆”的措施,为什么这么讲?

 

金永祥:财政部有PPP项目库,最高的时候曾经超过20万亿。金融降杠杆的时候,这20万亿就被拿来说事,说它是隐性债务。但实际情况是,这20万亿是准备要做的项目,并不是真正做的项目。根据我们的统计,从2014年到2017年,在PPP那么高涨的情况下,每年真正投入项目的资金也只有几千亿元,这一数字相对每年20多万亿的基建规模来讲其实并不算大。

 

其次,这几千亿PPP都不是隐性的,基本上全是公开市场的行为,从来没有任何一项政策能够如此公开,媒体天天报道,整个决策过程都是公开透明的。

 

第三,因为有社会资本的参与,这些项目也都是比较靠谱的,因为不靠谱的项目社会资本根本不会参与。这就使得PPP在科学决策方面发挥了巨大作用,使得原来那些不靠谱的楼堂馆所、形象工程大大减少。

 

因此,PPP首先数量并不大,其次也不是隐性的,第三大多还都是民生工程,即使不做PPP,这些项目也都是财政要投的。跟英国、日本的PPP相比,可能我们还不够好。但跟我们自己的其他经济政策或融资模式相比,PPP已经是最靠谱的了。

 

实际上,2018年以后大家也开始反思,现在基本上已经形成共识——PPP不能算隐性债务。但是,被认为是隐性债务确实是PPP当年遭受灭顶之灾的根本原因,至今对金融机构的风控仍然影响很大,造成很多项目无法完成融资。

  

03  PPP是负面作用最小的一种经济政策

 

《环保圈》:经过反思,您对“中国式PPP”的结论是什么?我们应该如何去正确认识PPP

  

金永祥:首先,“中国式PPP”与国外的PPP有着本质区别,我们的第二个“P”很多都不是国外的Private(私人机构),而是国有企业。他们在与政府合作时,双方的关系、风险等都与传统的PPP不一样,所以中国的情况更适合用PEPPublic-Enterprise-Partnership)来概括。

 

每个国家都有每个国家的国情,PEP也是我们的国情所决定的,我们不可能把国企从PPP中排除出去,即使把国企排除出去,民企也没有那么大的能力去承接那么多项目。国外的PPP一年也做不了多少,而我们的PEP一做就是国外的几十倍,这都是客观存在的事实,不承认不行。

 

任何一种模式,离开了国情都是空谈,国外的情况也不是一成不变的。前两年英国的基础设施建设局曾经来我这访问,他们说给国务院写PPP报告。后来我们去回访,才发现他们这个部门已经不存在了。所以我们也不能僵化地学习人家的东西,而是要根据形势的发展做出调整,结合我们的国情和实际需要,最终目的是要解决问题,而不是非得打造一个跟国外一模一样的环境,没有这样的环境难倒就不做事了么?

 

上世纪90年代,我们刚刚开始学习PPP的时候,其实也都是照搬国外经验。在国外,PPP合同都是律师来写的,语言比我们严密得多,我们要费好大劲才能把它读懂。但是咱们的政府都讨厌这样,所以后来我们就把PPP合同改了,大家用的基本都是通俗语言,律师主要工作就是审查一下是否违法,PPP合同已经“国产化”了。

 

《环保圈》:您说过,PPP在中国已经不再是单纯的投融资工具了,而是一种宏观经济政策,这如何理解?

 

金永祥:不同于国外,中国式PPP已经不再是一种单纯的投融资工具了,而是上升为一种经济发展方式、一项经济政策。评价中国式PPP不能就PPPPPP,而应与其他各项经济政策相比较,如土地财政、平台融资、政府购买服务、专项债等。决策者要选的不是一个毫无瑕疵的最优政策,而是负面作用最小的经济政策。而PPP相较于以往的政府投融资政策而言,在透明度、竞争性、效率性和决策科学性等方面都有着显著的进步,目前看来还没有更好的政策替代它。

 

我们的PPP现在量非常大,应用非常广,实际上已经是一项经济政策了,是一种政策工具。未来它还将变成一种治理理念,因为做这套东西以后,对政府官员的思路影响是很大的,会颠覆好多以前的工作方法,所以PPP的影响可能会越来越广。

 

举个例子,合肥有个王小郢污水处理厂,是柏林水务做的PPP项目,当时负责操作这个项目的是合肥建委的一位副主任。后来2008年他带队去汶川参与灾后援建,采用的就是王小郢的管理和运作规则。他打电话跟我说,用了这套规则来管理援建项目后,一切就都理顺了,而不是像以前那样,“天天开会还是解决不了问题”。

 

上面提到的汪光焘部长推行市政公用事业市场化改革的例子,其实也是PPP模式对政府治理理念的影响。我们做北京第十水厂时主管项目的一位官员,后来又去哈尔滨、甘肃等地任要职,都邀请大岳去支持他们的工作,其实不是大岳和他有什么私人的关系,而是因为采用PPP模式做出来的项目规规矩矩、有板有眼,不会捅娄子。

 

类似的例子还有很多,北京原来有两个大学城,一个在房山,一个在昌平,主管房山项目的人负责过PPP,也请了大岳做顾问。汇报的时候,时任北京市市长就要求,昌平大学城要向房山学习,看看人家是怎么弄的。北京去年任命了4位区委书记,其中有2位都曾经参与过地铁4号线的PPP项目,另外一位则和我们一起做过大兴经济适用房的PPP项目。

 

甚至还有一些参与过PPP的官员,做完PPP项目后还会把大岳的PPP人才挖走,去帮他们主管项目建设,理顺流程。大岳的一位1983年出生的小伙子就是这样被挖走的,现在在北京市某国企担任二级公司的总经理,已经担任正处级高管多年了。他的上司原来是大岳的总监,担任副厅级高管大约五六年了,操盘了多个投资国外的PPP项目,据说收益非常好。

  

04  未来PPP会在政策竞争中显示出优势

 

《环保圈》:疫情期间,国家又发布了几份PPP文件,如《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》等,是不是体现了政策层的变化?

  

金永祥:这些文件都是财政部金融司或PPP中心发的,他们真正知道PPP的价值所在,所以不停地往前推进。但是阻力还是相当大的,总有人找PPP的毛病。这样大规模的一场改革,涉及面如此宽广,怎么可能没有一点问题呢?

 

所以,只能从宏观层面上看,看PPP政策跟其他经济政策比怎么样?跟专项债比怎么样?只有在政策比较的过程中,PPP的优势才会显现出来。我国的PPP从规范程度上肯定跟英国比不了,但是如果我们拿PPP跟其他经济政策比,它还是很有优势的。

 

《环保圈》:政策层面现在对PPP的态度怎么样?

 

金永祥:应该说PPP现在仍是合规的,但不像前些年那样是政府大力支持发展的了。例如,前些年两会政府工作报告中都会提到PPP,但是今年就没有了,提和不提还是不一样的,因为大家会去解读它。

 

整体来看,现在PPP还是处于低潮期,目前还没有看到回暖的迹象。以大岳为例,我们现在虽然一年还能有五百多个项目,但是增量少了,很大一部分精力是放在后期的“保驾护航”工作上,有好多存量项目的事情要做。做好这项工作,也可以为PPP正名,有助于增进各方对PPP的认识。

 

《环保圈》:您认为未来PPP会回暖吗?

 

金永祥:我觉得到了一定程度就会回暖。

 

第一,专项债的问题也会暴露出来,未来也将面临一次大的调整,到时候PPP可能就会受到政府的重视;

 

第二,政府的资产负债表现在非常大,地方一方面有大量的负债,另一方面又有很多资产,如污水管网等,要想解决债务问题,就得考虑资产的处置,这也意味着PPP的机会;

 

第三,如果政府要救民企,那还是要把他们的PPP项目盘活。

 

对于政府来讲,其实就是一个政策选择的问题,归根结底政府还是会选择那些效率高的、生命力强的政策。所以PPP在政策选择的过程中,其自身的优势就会表现出来,这些优势会使得它重新焕发生机。

 

PPP还是有几方面好处的:一是提高政府决策的科学性,二是实现规模化和专业化,三是符合市场经济的大趋势。举个例子,原来每一个县都有一个污水处理厂,都是自给自足的,管理水平很低,浪费很大。通过PPP把这些项目归为一家管理,可以实现规模化和专业化,效率就会提升很多。

 

另外,我们国家还有强大的国有资本,能够迅速把PPP做大做快,这些都是PPP的生命力所在。总之,PPP会在政策竞争中展示其顽强的生命力。

 

《环保圈》:目前地方政府对PPP的意愿如何?

 

金永祥:地方政府官员很多都担心现行有的政府推动的融资方式漏洞很多,未来会被追责,近日广西出台了发展PPP的“桂十条”,听说还有几个省也在加紧研究制定类似的政策,很多市县政府都在进行PPP项目的筹划和前期准备,可见地方政府对利用PPP来拉动投资的意愿是非常强烈的。

 

《环保圈》:过去两年民企对PPP的信心受到很大打击,如何让他们恢复信心?

 

金永祥:民企丧失信心是因为做PPP没有甜头了,让他们欠了一屁股债,甚至没活路了。要想让他们恢复信心,就必须让民企看到甜头、看到希望,如果做PPP能够让民企赚到钱,那他们自然就会回来的。政策的调整很重要,或者说供给侧改革很关键。