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系列一 第1期 中国经验:市政公用环境设施市场化改革评述

2013-09-16 13:38:44  
编者按  近年来,我国市政公用环境设施市场化改革进展迅速,成效显著。为使有关部门了解市政公用环境设施市场化改革进程,我们特编写一组文章供决策部门参考。

中国经验:市政公用环境设施市场化改革评述

一、 市场化改革历程
党的十六届三中全会明确提出对公用事业进行开放,允许社会资本进入公用事业,同时要求垄断行业放宽市场准入,引入竞争机制。2002年12月建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,拉开市场化改革序幕。 2003年中国城市水业改革进入市场化元年。这一阶段以市场开放为主旨,出现了投资主体多元化,改变了原来单一的政府投资结构,配合市场开放,供水价格的制度化建设也在此阶段开始实施。2004年,《市政公用特许经营管理办法》和《关于投资体制改革的决定》正式发布。各地迅速以不同模式的改制方式,不同类型的资产交易,对各自城市的供排水等水务资产进行全面产权改革。这一阶段以引入竞争为主旨,核心是企业产权改革、水价改革和市场准入。建设部于2005年9月发布《关于加强市政公用事业监管的意见》,市场化改革的目标开始逐步受到重视,规范市场并回归效率的提高,具体表现在开始注重监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全。以供水、污水处理为主的中国市政环境行业逐步进入产业化时代,领先企业由原来只注重投资到投资和运营并重的转型已经悄然展开。随着政府投资体制的改革,专业化运营服务企业初步获得市场认同。企业的竞争与合作成为水业市场的主流,以投资集团为核心的战略合作与产业重组在2007年持续,并以环境服务业姿态发展,成为主流趋势。
五年来以特许经营制度为核心的水业改革,极大地提高了水业的服务效率和服务质量。传统市政公用环境设施服务体系得以打破,国际资本、民间资本以及其他资本等社会资本主体得到迅速发展。在城市供水和污水处理领域社会企业的服务市场覆盖率已经分别接近20%和50%,而在新建设施服务市场中,社会企业的覆盖率则超过60%。

二、 市场化改革前后绩效对比
从下表1的数据中我们可以清楚地看出,城市基础设施建设与运营的市场化改革带来了投资、运营、服务质量和环境质量等诸多方面的改善。

表1我国市政环境公用行业市场化改革前后5年情况对比(1998-2007年)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
城市环境基础设施
建设投资(亿元)1 456 478.9 515.5 595.7 789.1 1072.4 1141.2 1289.7 1314.9 1467.5
水的生产与供应
业投资(亿元)1 177.2 177.9 187.5 188.8 198.0 337.1 460.9 508.7 654.9 835.7
水的生产与供应
业新增固定资产
(亿元)1 110.3 107.5 143.8 157.9 125.0 268.4 254.2 305.1 350.9 462.4
供水综合生产能力
(万立方米/日)1 20991.8 21551.9 21842.0 22900 23546 23967.1 24753 24719.8 26961.6 25708.4
用水人口(万)1 23169.1 23885.7 24879.5 25833 27420 29124.5 30339.7 32723.4 32303.1 34766.5
城市用水普及
率(%)1 - - 63.9 72.3 77.9 86.2 88.9 91.1 86.7 93.8
城市污水处理厂
数(座)2 398 402 427 452 537 612 708 - 814 883
城市污水处理量
(亿立方米)2 105.3 113.6 113.6 119.7 134.9 147 162.8 187.1 201 227
城市污水处理率
(%)2 29.6 31.9 34.3 36.4 40.0 42.1 45.6 52.0 57.0 62.8
生活垃圾无害化
处理厂数(座)1 - - 660 741 651 575 559 471 419 460
生活垃圾无害化
处理能力(吨/日)1 - - - - - 219607 238519 256312 258048 271791
生活垃圾无害化
处理量(万吨)1 - - 7255 7840 7404 7544.7 8088.7 8051.1 7872.6 9437.7
生活垃圾无害化
处理率(%)1 - - 61.4 58.2 54.2 50.8 52.1 51.7 52.2 62
水污染事故次数1 788 888 1138 1096 1097 1042 753 693 482 -
固体废物污染
事故次数1 52 80 103 39 109 56 47 48 45 -
资料来源:1 中国统计年鉴;2 住房与城乡建设部

1、投资增加
从1998年到2002年5年间,我国城市环境基础设施建设投资总量仅为2835亿元,而市场化改革后5年在市政环境基础设施上共投资6285亿元,是此前的2.2倍。国家对市政公用行业的投资力度加大,社会企业(包括外资企业)也进入到我国水务、垃圾处理、废气治理等领域,给环境公用设施行业注入了雄厚的资金。
水的生产和供应业投资也达到了较高水平,年平均增长率由市场化改革前的2.84%激增到改革后的25.9%。2007年水生产和供应业的投资额为835亿元,是改革前2002年的4.2倍。2007年国有控股占投资总额的77.8%,集体控股和私营控股投资分别占到6.4%和11.9%,表明了大批社会资本已投入到城市供水行业中来。另外,水的生产和供应业新增固定资产也由1998至2002年的总额744亿元上升到2003至2007年总额1641亿元,供水行业建设规模不断扩大。


图1 我国市政环境公用行业市场化改革前后投资额(1998-2007年)
资料来源:中国统计年鉴

2、生产运营能力提高
供水综合生产能力与供水服务覆盖率是城市供水发展的重要特征。由图2中可以看到,近10年来全国供水综合生产能力有所波动,但总体呈上升趋势。2007年的供水生产能力为25708万立方米/日,较2002年增长了9.1%。城市用水人口总体也一直稳步增长,2003年之后增长速率更是有所提高,服务人口由2002年的2.7亿人增长到2007年的3.4亿人,城市用水普及率由77.9%上升到93.8%。2003年之后市场化改革的推进,供水行业综合生产能力不断提高,很大程度上促进了城市供水行业市场范围扩大和服务覆盖率的增长。


图2 市场化改革前后供水生产、服务人口能力(1998-2007年)
资料来源:中国统计年鉴

城市污水处理方面,从1998年到2002年我国城市污水处理厂数年平均增长约35座。市场化改革后经过5年的发展,2007年末我国已运营的城市污水处理厂总数为883座,与2002年的537座相比平均每年增加约70座。最新截止2008年6月,我国运营的城市污水处理厂数量达1043座,在5个月的时间里数量又增加了160座。另外,各地县级污水处理厂建设自2004年起步以来也在加快,2007年末为323座,2008年6月达到346座。近几年我国城市污水处理厂数目的迅速增长,与2003年市场化改革以来引进大量社会资本密切相关,污水处理设施建设速度得以加快,规模不断扩张。由图3可看出,2003年以后城市污水年处理量和处理率也有了更快增长。市场化改革后5年污水处理总量达到587亿立方米,较改革之前的5年,增长了57.5%。


图3市场化改革前后污水处理量、处理率(1998-2007年)
资料来源:住房和城乡建设部

城市生活垃圾处理行业也有较大的发展。表1显示2003年以来生活垃圾无害化处理能力的提高,由2003年的219607吨/日上升到了2007年的271791吨/日,增长了23.8%。城市生活垃圾无害化处理量也有所上升,2007年无害化处理量达到了9437万吨,比2003年增加1893万吨。

3、环境质量改善
在市场经济体制改革的推进下,我国市政环境公用行业的技术能力和运营管理能力不断增强,服务水平不断提高,促使了对污水和生活垃圾的有效治理。城镇生活污染得到了有效遏制,环境质量也明显改善。从图4中可以看出,自2003年后,全国水、固废污染与破坏事故发生次数有着明显的下降趋势,总体数量降低了很多。

图4市场化改革前后污染事故发生情况(1998-2006年)
资料来源:中国统计年鉴


三、 市场化改革模式

近几年,城市市政公用事业市场化进程中催生了多种融资及建设模式,正取代传统的国有独资、国有公司独家运营的局面。其中含有融资性质的改革模式可归纳为8种:包括BOT、BT、TOT、BTO、ROT、BOO、股权转让、合资合作等。
1、BOT
BOT(Build-Operate-Transfer,即建设—营运—移交)是指国家或地方政府部门通过特许权协议,授予签约方承担公共性基础设施项目的投融资、建造、经营和维护。在一定时期内(称为“特许期”)项目公司拥有投资建造设施的所有权(这个所有权不是完整意义上的所有权),并被允许向设施使用者收取适当费用,由此回收项目投融资、经营和维护成本并获得合理的回报。整个过程中的风险由政府和项目公司分担。特许期届满,项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。BOT方式可以动员民间资本参与市政公用基础设施建设,减轻政府的财政压力,民间投资者也可通过收费获得投资回报。BOT方式具有风险低、投资回报稳定的优势,成为目前地方政府首选的污水处理建设投融资模式。到目前为止,各地已经成功运作了许多BOT项目,如成都第六水厂、广东南海垃圾焚烧发电厂和北京第十水厂等。
2、TOT
TOT(Transfer-0perate-Transfer,即移交-运营-移交)模式。即政府通过公开招标方式,向民间投资者出让已建成的市政公用设施的资产和特许经营权,中标者在合同期内拥有该设施的所有权和经营权,合同期满后将设施无偿移交给政府。TOT模式实际上是一种租赁方式,中标者一次性向政府支付租金,政府既回收了设施建设资金,盘活了存量资产,又解决了公用设施的管理和运营问题。这种模式直接租赁、管理现成项目,不需要承担建设期的风险,没有土地征用等棘手问题,尽管投资回报率比BOT模式略低,对投资者仍有较大吸引力。
3、BT
BT(Build -Transfer,即建设—移交)模式,指政府或其授权的单位经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人,并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设。在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府或其授权的单位的支付中收回投资。BT模式的运用是多样化的,找不到完全相同的BT项目,其运行一般包括项目发起、立项和准备、BT招投标和合同签订、组建BT项目公司、工程融资建设、移交和付款五个阶段。
BT模式适合于缺乏收入补偿机制的设施,譬如污水管网的建设投资,对建设财力薄弱的地方政府或融资能力强的承包商具有很大的吸引力,但容易蜕变为政府负债融资的工具。作为国内基础设施建设领域的一种新型的融资建设方式,BT方式的相关法律法规需要健全和完善。应进一步加强政府信用体系建设,明确代建方的法律地位,规范项目实施的各环节,促进BT方式的健康发展。
4、BTO
BTO(Build-Transfer-Operate,建设-移交-运营)是指民营机构为水务设施融资并负责其建设,完工后即将设施所有权移交给政府方。随后政府方在授予该民营机构经营该设施的长期合同,使其通过向用户收费,收回投资并获得合理汇报,
BTO模式适合于有收费权的新建设施,譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施,政府希望在运营期内保持对设施的所有权控制。
5、ROT
ROT(Renovate-Operate-Transfer,改扩建-运营-移交)是指政府部门将既有的水务设施移交给民营机构,由后者负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理,当约定期限届满后,将全部设施无偿移交给政府部门。国内有些地方将这种模式称做TOT+BOT。按照是否为受让既有设施支付一次性对价,ROT又分为B-BOT(Buy-Build-Operate-Transfer,购买-建设-运营-移交) 和L-BOT(Lease-Build-Operate-Transfer,租赁-建设-运营-移交)两种子模式,国内以前者为多。
ROT模式适合于需要扩建/改建的水务设施,实例有珠海香洲水质净化厂一期TOT转让及二期扩建BOT项目、惠州市梅湖水质净化中心一、二期工程TOT&BOT等。
6、BOO
BOO(Build-Own-Operate,建设-拥有-运营)是指民营机构在政府授予的特许权下投资建设水务设施,拥有该设施的所有权并负责其经营,除非因严重违规等原因被政府收回特许经营权,否则民营机构将一直拥有并经营该设施。当然,获得特许权的同时意味着必须接受政府在运营质量和定价等方面的监管。
BOO模式适合于收益不高,需要给投资人提供更多财务激励的新建项目。BOO模式在我国刚刚起步,在国内固废类项目使用较多,如常熟垃圾焚烧项目BOO,但国内的水务项目极少采用这种模式。
7、股权、产权转让
股权/产权转让是指政府将国有独资或国有控股的水务企业的部分产权/股权转让给民营机构,在水务企业建立和形成多元投资和有效公司治理结构,同时政府授予新合资公司特许权,许可其在一定范围和期限内经营特定业务。
股权转让模式适合于包含制水、输配、销售在内的全系统水务企业的战略投资人引进,特别是终端处理设施与管道网络合并运作的改制引资项目。产权/股权转让模式的兴起反映出中国水业引资政策和水务投资公司整合行业价值链战略的演进。
8、合资合作
所谓合资模式,是指国家或地方政府部门与其他企业或其他投资者合资建设和经营公用事业项目。如合资水务,2001年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。
组建合营公司模式的优点:一是政府可以融通社会资金,减轻政府财政压力:二是打破了原来的垄断体制;三是非公有资本的介入,可以提高效率,降低成本。由于政府资金或其他形式的资本注入,合营模式可以提高投资者的信心,减轻投资者融资和还贷压力,降低投资风险。同时,公有资本作为股东,便于政府调控项目服务收费价格。

四、 市场化改革进程中存在的问题

2003年拉开城市市政公用行业市场化改革的帷幕以来,改革逐渐深化,引发从产业结构、监管体系、公众参与和国际参与等多方位的升级。经过五年的实践,从实现改革目标(如引进有效的资金、提高服务质量和效率、推进行业的可持续发展等)角度看,我国的城市环境公用设施市场化改革方向是正确的,改革的成效也是显著的。但是,对于探索中的改革而言,我们还有很多方面的欠缺,暴露出市场化改革中的许多问题。
1、投资问题
改革过程中,社会企业以及外资企业的进入为我国市政环境基础设施的发展带来了大量资金,但我国市政公用行业目前尚未建立稳定持续的、适合与水业未来发展的投融资机制,不仅限制了城市水业的进一步改革,也对于水业的未来发展造成了较大威胁。
我国水务行业市场化改革的模式主要是有限产权改革和全产权改革,包括BOT、TOT等在内的特许经营模式等有限产权模式难以从根本上解决或避免政府干预问题、政企不分以及由之衍生的预算软约束问题、内部激励与效率缺乏的问题。国有投资与社会投资的无序交织与混杂,进一步扰乱了市场竞争;政府对社会资本不科学的越权管理,极大地降低了社会投资的效率。同时,由于不能建立如全产权改革那样的长期激励机制,难以吸引长期稳定、可持续性的足够资本投资。
2、运营问题
城市市政公用行业沉淀性投资巨大、稳定的低回报、规模经济、范围经济以及区域垄断等特性明显。当前我国城市水务行业面临着产业链条分割,流域内经营主体分散,涉水管理部门各自为政的格局。经营形式的区域性垄断导致生产经营的低效率,出现“垄断不经济”;供排水服务分割与投资设计运营分割导致的损失。流域水管理缺位,流域水环境管理不协调,原水成本失控。不科学的城市调水,甚至跨流域调水的普遍实施,使中国水资源的局部短缺扩大为总量短缺。夸大饮水水源需求,进一步加大了流域的资源压力,同时也增加了城市的供水的原水成本。流域内各地区的污染转嫁以及流域机构水质管理失效导致日益严重的流域水环境污染问题。
3、监管问题
随着市场化改革的不断深入,城市环境基础设施行业的改革已经从简单的单元服务转向负责的系统服务,管理界面和结构增多,监管体系更为复杂,对政府监管体系的完善性格提出了更高的要求。城市化、城乡一体化、饮用水安全、水环境污染、水资源短缺、水务市场化六大因素交互作用,使原有的水务行业管理体制无法应对复杂的水务环境,更无法面对未来水务发展的挑战。受限于职能转型不到位、部门规章的法律层次不高等因素,水务监管体制落后,监管缺失和监管错位,成为影响我国水务产业发展的主要因素。
目前城市水业监管的问题体现在以下几方面:地方市政公用部门由代表行业的利益的“行业管理”向代表公众利益的“市场监管”转型艰难;行业管理部门在传统水业企业资产权、人权移交国资部门以后,对企业管理显得乏力和尴尬;市政公用部门与环保系统在污水处理厂污水排放管理权的界定不清,部分城市对污水处理厂造成双重甚至多重监管;有关部门在“统一管理”上的强调,一定程度地扰乱了水管理体制的理顺。
4、水价问题
价格改革是城市水业市场化改革的核心环节之一。由于城市水业的自然垄断性,也是居民必要的和必需的生活用品。与一般的生产行业不用,城市水业具有较强的资本沉淀性。水价的价格形成机制必须综合考虑当地的经济发展条件和居民的支付能力等因素。从1998年的《城市供水价格管理办法》,到2002年以来广泛展开并不断提高的城市污水处理收费,到2004年元月施行的《水利工程供水价格管理办法》,以及2006年水资源价格的迅速提高。我国城市水业已经形成了由水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费组成的“四元”价格体系。但国内现行水价基本未涵盖管网、污泥处理等投资成本,污水处理费在水价中的比重还比较低。考虑到当前通货膨胀水平,水业企业6%-12%的净资产收益率属于合理区间,若进一步考虑到供水管网、排水管网、再生水回用管网、污泥无害化处理等投资要求,那么现有的收益率是偏低的,不利于水务行业健康稳定发展。

五、 政策性建议
中国市政公用事业改革势在必行,我们应该以积极的态度完善政策和体制,继续推进市场化改革,解决改革中出现的问题,以促进市政公用行业全面、健康、持续地发展,推进资源节约型、环境友好型社会建设。为此,提出以下政策建议:
1、鼓励发展国有资本为主,以市场机制运作的水务产业投资基金
建立适合城市水业特点的投融资体系,发展的重点可包括:一是发展政策性融资,包括市政债券、区域性污染专项基金等,并在适当的地区试点市政债券,通过以上手段为地方政府提供适当的融资工具和稳定的资金来源;二是深入推进政府资本与社会资本的合作与协同,在一定的水价承受能力下,通过合理的PPP结构设计和机制设计,鼓励社会资本和政府资本的有机组合,在合理价格的前提下,分担政府的投资压力;三是借助金融市场,推进产业投资基金,吸引低成本社会资金以产业资金的形式进入城市水业,为专业产业主体提供与水业特点适宜的资金。
水务产业投资基金能够有效地解决水务产业的资金需求,同时也能为水务产业引入新的投资建设和运营管理机制,能够提高效率和降低成本。引入市场机制,建立多元化投资体制和管理机制,落实特许经营制度,加强市场监管,从而确保公众利益、公共安全和社会稳定。
2、倡导供排水服务纵向一体化和流域一体化经营模式,整合与改革水务行业
建议政府引导和推动基于供排水纵向一体化、水务投资建设运营管理一体化和流域一体化经营模式下的水务服务。首先,通过促进城市供排水服务的纵向一体化,可避免因目前产业链分割带来的规模经济与范围经济的损失以及交易成本的增加,并推动水务行业产业链条投资、建设和运营一体化。通过收购、兼并、重组等市场化收购,逐步组建大型水务企业,进一步确立水务企业市场主体地位,使行业资源有效地向生产、经营效率高的企业集中,提高产业效率。其次,政府应打破行政分割壁垒,可鼓励大型专业化、高水准的水务企业跨行政区域经营,以流域为基础提供供排水一体化服务,以便将取水、排污等行为产生的负外部性和降低耗水量、污水收费与环境治理等产生的正外部性更好地内化于水务集团中,促进流域水资源的合理配置和减轻流域水污染。
3、建立第三方专业水质检测体系,切实保障饮用水水质安全检测工作顺利进行
建议政府将各区域级以上重要水质检测中心从自来水公司中彻底分离出来,在财政支出或定价成本中专门列支。水质检测中心应成为第三方的独立监管机构,对行业监管部门负责。
国家城市供水水质监测网是在原建设部指导下,在以省辖市供水企业监测站为主的城市供水水质地方监测网的基础上形成的“两级网三级站”的饮用水水质监测体系。据我们掌握的情况,该体系是挂靠于供水企业内部的监测系统,并非完全独立于供水企业的第三方水质检测体系。以属于国家级城市供水水质监测站的北京站和深圳站为例,北京站设在北京水务集团内,深圳站设在深圳水务集团内,在人事管理、经费来源和设备配置方面均不独立。深圳市政府出于对供水水质负责的考虑,由深圳水务局出资数千万元新建了一个供水水质监测站来对深圳市范围内的供水水质进行监测。我们担心这种基于企业内设的监测体系容易受到企业行为牵制而出现寻租和相互包庇、隐瞒的问题,信息公正性、真实性难以保证。我们建议逐步建立人员、资金、设备独立于供水企业的第三方专业水质监测体系,切实保障饮用水水质安全检测工作的顺利进行。
4、完善适合市场规则的水价形成机制,兼顾效率和公平
城市水业的根本出路是在行业中树立和强调服务业的产业特性,而要淡化产品制造的产业特征。关键的是能够建立现代监管体系,做到水务企业和水务项目的投资、建设、运营成本公开和透明。市民才不仅不会反对全成本水价,反而会拥护和支持,因为全成本水价是用户和财政长期负担最低的水价。
实行全成本水价,要考虑用户承受能力水平,结合政府补贴和监管措施逐步推进,避免水价的急剧上涨。水务公司在全成本水价监管下,自主根据不同用户不同用水,逐步推行阶梯式水价和两部制水价,设定合理的水价结构。此外,目前国家水质标准的提高,增加了企业运营成本,应在制定水价时予以考虑。







主题词:环境 市场化  改革                                      
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    财政部 环保部 住房与城乡建设部 水利部 科技部 全国工商联           
抄送:环境服务业商会各会员企业                                   
全国工商联环境服务业商会秘书处         2008年11月13日印发
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