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浅议环保税

2013-09-26 15:49:06  

一、环保税概况
我国与保护环境相关的少量税收零散地存在于排污费、资源税、消费税、增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、城市建设维护税等相关税费中。资源税和消费税部分发挥了环保税应具备的促进节能减排和改善环境的作用,但也仅局限于资源使用的减量化、清洁化和生态化,而环境治理环节的引导功能还未充分体现。排污费可视为社会生产终端污染治理环节的调控,但是区域征收部门、收费标准、收缴覆盖率差异较大,且当前排污费标准低于污染治理成本,难以推动排污企业主动开展环境治理工作。增值税和消费税也无法直接与环境保护行为挂钩,冲淡和抵消了环境保护的因素。在现行环境经济手段中,自然资源和污染产品税负不能有效体现环境成本,因此,即使已有涉及环保的税种,为达到控制环境污染和持续改善环境质量的长期目标,通过立法细化开征具有针对性和操作性的专项环保税更易达到预期效果。
2010年5月,国务院批转国家发改委的《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》中第五条明确指出,将研究开征环境税作为节能减排工作方案之一的环境税。2010年12月27日,在全国财政工作会议上,财政部长谢旭人提出“十二五”财政的发展改革,要“开征环境保护税”。环境税一直是中央政府报告中的“研究开征”内容,上述财政工作会议第一次将环境税确定为将在“十二五”期间推出。而且财政部、国家税务总局和环保部等三部门已向国务院提交环境税开征及试点的请示,湖北、湖南、江西、甘肃四省有望成为开征环境税的首批试点地区。环境税开征初期会从重点污染行业和易于征管的领域开始,试点经验成熟、准备条件充分后将逐步扩大范围,国外发达国家也是依此操作实施的。虽然国家相关部门研究制定了独立型、融入型环境税方案以及环境税费方案三种初步方案框架,但社会对于环保税具体的征税范围、实施时间、管理机关还存在较大争议,受近期经济衰退和改革转型期稳定经济形势的考量而数度延后。国家有关部门在向电力、有色、钢铁、煤炭、石化等高耗能行业协会征求关于《中华人民共和国环境保护税法(送审稿)》的意见时,反馈负面和反对意见较多,建议缓征环保税成为主要论调和舆论导向,可见经济增长与环境资源保护协调发展的博弈还将持续。但是,开征环保税是大势所趋,通过过渡期、免征额、分阶段,提高税率等渐进改革税收形式,在“十二五”期末实施开展征收环保税应是大概率事件。
二、环保税法方案情况
环保税法(送审稿)规定,在我国境内直接向环境排放污染物和二氧化碳的单位和个人为环保税的纳税人,应当依照本法规定缴纳环保税。环保税改革后,征收机关为地方税务机关,环保部门负责认定排放应税污染物的种类及数量,这样能够避免征收手段较弱和政策刚性不足等问题。
环保税开征需要解决的两个关键问题是税目和税基。税目即针对何种污染物征税。根据《排污费征收使用管理条例》,同一污水或废气排放口征收排污费的污染物种类总数不超过3个,环保税法(送审稿)则增加到5项污染因子,除了大气污染物和水污染物常规指标外,一般工业固体废物也作为污染因子之一征收。三种污染因子收排污费,其它征收环保税。环境保护部门依旧征收排污费,且排污费并不能抵免环保税,这可能也是出于现行排污费征收标准过低和收缴率低的考量。
税基首先要解决的就是污染物排放量的准确测定。第一由何方公平公正裁定企业污染物排放量,第二是测量方法和测量仪器的准确性。环保税法(送审稿)规定环保部为审核认定单位,但环保部日常工作中常用四套污染物核算体系。第一套是污染物排放总量控制司与环境监测总站发布的《中国环境统计年报》数据,第二套是国家统计局和环保部《中国环境统计年鉴》数据,第三套是环保部根据《排污费征收使用管理条例》建立的“排污费征收管理系统”内企业申报数据,第四套是根据《主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》《主要污染物总量减排考核办法》等三个办法,环保部开展的国控重点工业污染源和城镇污水处理厂监测数据。环保部下属单位中国环境监测总站数据样本已经覆盖了全国95%以上的排污企业,从统计广度来讲具有绝对的权威性,但上述四套数据环保统计口径互有交叉和重叠,既有一定相关性却又不能简单加和互补计算。如果排污企业面临环保税征收基数核定的现实问题,尤其是新增二氧化碳排放量指标的测算,统计污染物指标数量及准确性要满足双方利益需求,采用何种排污数据体系也会是争议的焦点。
税率涉及的综合因素有企业成本、污染物治理成本及生态补偿成本等。但在我国经济平稳发展背景和现有产业结构条件下,不可能全面考虑所有环境因素。按照《中华人民共和国环境保护税法(送审稿)》,环保税的具体适用税率,由国务院和省级人民政府依照《环境保护税税目税率表》确定。大气污染物按照每污染当量1.2~4.6元征税,水污染物按照每污染当量1.4~4.7元征税,二氧化碳按照每吨10~100元征税。鉴于我国各个地区环境承载力不同,同样的污染排放对不同地区产生的影响和环境治理成本也不同,环境税税目税率设置为幅度(区间)有一定合理性。应收税额的波动性较大,意味着各地区征收税率标准的不同传导至终端污染控制的力度也不同。参考现行排污收费标准,污水、废气每一污染当量收费单价分别为0.7元和0.6元,而环境税(送审稿)污染物排放税税率最低限提高至2倍,企业成本中的环境成本占比加大。污染排放和碳排放税目会间接地对企业产品产生影响,征税污染产品的需求弹性以及排放污染物的治理成本两个因素会对税收效应产生很大的影响,通过环境经济政策措施能够更好地调节高污染高耗能产品结构。
三、影响简要分析
环境税(送审稿)对社会经济和公众生活影响的具体测算方面,据财政部、电力行业专家反馈,通过对2012年的火电发电量进行模拟,取税率幅度中间值,二氧化硫排放税为270亿元,氮氧化物排放税为280亿元,碳税为2200亿元,即电力行业应缴纳污染物排放税和碳税共计2750亿元,远远高于火电行业每年几百亿元的利润。其它重点污染行业情况相似,电价上涨会传导至下游的钢铁、水泥、化工、石油等高耗能产业,成本转嫁必然引起多行业财务效益降低和社会民众消费物价水平的增长。从日本实施环境税改革对国内经济传导效应分析,短期内受环境税的价格激励效应影响较大的是社会公众,生产部门的价格激励效应在短期内并不明显,其激励效应影响只有在长时期内才能发挥作用。
环保税法(送审稿)规定,将车辆行驶排放的应税污染物和二氧化碳纳入法定免税范围。一方面是为促进交通运输业发展,扩大内需。另外,在现行税制体系中有车船使用税、消费税和车辆购置税三个税种,其中车船使用税和消费税按排量征税,促进了交通行业排放大气污染物的减量化,在当前推进结构性减税的趋势背景下,不再重复征收。虽然目前规定机动车不征收环保税,但财政部等多个部委也提出,考虑到机动车氮氧化物排放量占全国1/3以上,是空气中PM2.5的主要前载体,应对其征收排污费,并优先将占机动车保有量11%但排放量占86%的重型汽车纳入环保税征收范围。
总体而言,环保税法(送审稿)改革后实质实行的是一种环境税费方案,短期税费并存并逐渐转变为环保税会是未来环境税改革的方向和基调。资源税、消费税、增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、城市建设维护税、车船使用税等会继续发挥在资源能源使用环节的减量调节作用,而在污染物排放环节,环保税则是遏制环境污染恶化形势、改善生态环境质量的重要手段。

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