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垃圾焚烧发电补贴会退坡吗?

2020-04-23 16:59:48  来源:中国环境报 记者:徐卫星

  

  国家发改委近日发布《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知(征求意见稿)》(以下简称《通知》征求意见稿),其中主要明确了新增存量项目界定时间点和需满足的条件,理顺了重要程序,要求建立预警机制并强化项目监督。

 

  特别是针对此前业界担忧的垃圾焚烧发电补贴退坡问题,《通知》征求意见稿明确将结合现在垃圾焚烧产业的发展情况,合理调整相关补贴政策,打消了这一疑虑。

 

  新增项目以收定支打消退坡疑虑

 

  龙头项目更易获得补贴,推动地方政府加快生活垃圾处理收费制度建立

 

  “2020年以来,针对垃圾焚烧补贴问题,国家出台了多项文件,基本明确了垃圾焚烧发电项目的推进方向:核心仍为促进行业健康发展,对增量项目以收定支,做到新增不拖欠,对存量项目实行清单管理,进入清单项目即确权,打消了之前大家对补贴退坡的疑虑。”业内不少分析人士指出,结合现在垃圾焚烧产业的发展情况,及时调整补贴政策是合理的。

 

  本次《通知》征求意见稿是对之前政策大方向的延续,同时也进一步对部分先前政策不确定的方面进行了补充和落实,使补贴的确定性、时效性增强,长期合理收益得到保证,垃圾焚烧发电行业或迎新篇章。

 

  广发证券发展研究中心环保及公用事业研究小组认为,此次补贴办法将有助于垃圾焚烧行业龙头集中度提升,原因在于新增项目申请条件一方面考核项目所在地方财政支付能力、垃圾处理收费制度的能力,利好区位条件好的龙头项目;另一方面,考核项目本身优质程度与运营质量,应对更严格的环境监管的能力。因此龙头项目更易获取补贴,提升项目收益率,进而促进市场集中度上升。

 

  光大证券分析人士也认为,《通知》征求意见稿中明确尚未施行垃圾处理费收费制度的城市,其新建垃圾焚烧项目将无法获得国家补贴支持,一方面延续了前期政策的推进方向(排污许可内部化,使用者付费机制的建立),另一方面也能视为推动地方政府加快生活垃圾处理收费制度建立的刺激性政策。

 

  对于地方政府和垃圾焚烧企业来说,生活垃圾处理收费制度的建立和完善有利无害,地方政府的财政负担可以得到有效缓解,而垃圾焚烧企业的市场化运营机制和收费渠道也将更加完善。

 

  业内人士认为,越早实现生活垃圾处理收费制度建立的地方政府,在国家层面补贴(以下简称国补)逐步退坡后的适应能力和调控空间就越大,也更有利于吸引优秀的垃圾焚烧企业参与其垃圾焚烧项目的建设和运营。

 

  以收定支,国补能否收支平衡?

 

  2020年新增项目恐难全部纳入当年补贴清单,预警机制可能在明年拉响

 

  据不完全统计,目前国内已有18省市发布《生活垃圾焚烧发电中长期专项规划》,18省拟新建744座焚烧厂,合计2018-2030年新增产能59万吨/日,预期投资金额达3017亿元。

 

  此前,财政部相关负责人表示,根据可再生能源发展基金征收情况和用电量增长等因素,预计2020年所有非水可再生能源发电项目新增补贴资金额度为50亿元。而在这50亿元中,有多少会用于垃圾焚烧新增项目,在《通知》征求意见中尚未明确。

 

  光大证券分析师认为,如果按照过去可再生能源基金实际执行情况中用于生物质能的补贴占比来看,2018年用于生物质能的补贴金额占比约20%,在最乐观的判断下假设2020年无新建农林废弃物项目并网,则垃圾焚烧项目新增项目的补贴规模约为10亿元。

 

  而根据先前对2020年新增并网规模的判断,截至2019年累计并网垃圾焚烧发电项目为49万吨/日,2019年新增约13万吨/日,预计2020年依然会有13万吨/-15万吨/日的新增并网规模。按13万吨/日新增并网、300天运行时间、国补0.15/千瓦时测算,需要的补贴规模约为16亿元,已经较难实现收支平衡;叠加实际分配给垃圾焚烧新增项目的规模大概率低于10亿元。

 

  “因此,2020年的新增项目规模恐较难在2020年全部纳入当年的补贴项目清单,国补政策的核心落脚点仍在以收入定规模、定进度,超出收入规模的项目一方面可能由地方政府予以解决,另一方面或在后续年份予以支持落实,需持续关注《通知》正式出台后明确的补贴规模情况。”光大证券分析师判断。

 

  《通知》征求意见稿中要求,“自2021年起,申请补助资金需求超过补贴总规模一倍时,启动预警制度,各地应暂缓审批(核准、备案)拟申请补助的新增项目,未开工的暂缓开工建设”。因此,根据上述测算,2020年申请补助的资金需求恐已将超过补贴总规模,2021年如果新增补贴收入规模未有显著提升且垃圾焚烧项目延续2020年产能落地高增长态势的情况下,预警制度有可能在2021年启动。

 

  新建项目应避免“一刀切”

 

  对吨垃圾发电量高、垃圾量充足的项目影响较小,对中小型项目或非经济发达地区项目影响较大

 

  “垃圾焚烧发电与光伏等其他可再生能源不同,光伏发电成本已接近火力发电厂,垃圾焚烧发电是垃圾处理的余热利用,其收入是处理成本不足的合理补充。一个垃圾焚烧发电厂的收入和支出应是一定关系的,优惠电价的减少必然导致政府补贴的增加和投资商收益的减少,如果投资收益的减少已到企业可承受的极限,那么必须要政府补贴增加,以便维持收支平衡。”中国恩菲工程技术有限公司副总工程师刘海威表示。

 

  他认为,《通知》征求意见稿对垃圾量充足、单位垃圾发电量高的项目影响较小,但对一些新建的中小型项目或非经济发达地区项目影响较大,往往这些项目资金压力更大、所在地区欠发达,环保设施建设也稍滞后。政策应补充一些条款,避免“一刀切”给一些城市新建垃圾焚烧发电厂带来不利影响。

 

  刘海威建议,财政部确定的补贴资金规模应该与当年的垃圾焚烧处理规模相匹配,这样才能按时支付电价补贴。财政补助资金根据其资金来源(附加可再生能源附加电费等)来确定补贴资金规模,而补贴的对象是垃圾焚烧发电厂处理的垃圾量,二者并没有直接的关联,应以预计的处理垃圾量来确定资金规模。

 

  “《通知》征求意见稿中以收定支的原则,与现在主流建设投资模式不配套,导致垃圾焚烧发电厂收入不确定,不能保障合理的投资收益。”他进一步说明,垃圾焚烧发电项目大多是BOTPPP等方式投资建设,社会资本参与市政基础设施建设,投资方与政府签订BOT协议时是按现行发电补贴政策进行测算的,如现行0.65/千瓦时(每吨垃圾上网电量在280千瓦时之内),而且现在的发电上网收入占全厂收入的60%-70%,按照以收定支的原则,就会使发电收入不确定,使投资收益测算具有不确定性。

 

  刘海威建议,由于垃圾处理设备的投资和成本是相近的,新政策可按吨垃圾发电量确定补贴电价,如吨垃圾发电量高,说明当地经济发达,而且发电收入也多,可执行一个稍低的优惠电价。如吨垃圾发电量低,说明当地欠发达,可仍然按现行0.65/吨的优惠电价。


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